Analisi ANM su impatto modifiche ordinamento giudiziario
di ANM, Comitato Direttivo Centrale

L'impatto della legge n. 150 del 2005 e dei relativi decreti legislativi delegati su alcuni aspetti cruciali dell'organizzazione giudiziaria e sul funzionamento del sistema giustizia.

* Sommario

1. Premessa
2. Una previsione razionale: il blocco del sistema di mobilità dei magistrati.
3. La paralisi della giustizia disciplinare ed il pericolo di burocratizzazione e di rallentamento delle funzioni giudiziarie.
4. L'impasse della formazione professionale dei magistrati.

* * *

1. Premessa
La legge 25 luglio 2005, n. 150 ed i relativi decreti legislativi delegati sono già stati oggetto di approfondite e dettagliate analisi critiche da parte della intera magistratura, dell'Associazione Nazionale Magistrati e del CSM (in particolare nelle schede redatte a cura dell'ANM sugli schemi dei decreti delegati e nei pareri resi dal CSM). Inoltre l'ANM ha in più sedi formulato puntuali proposte alternative alla riforma approvata nella scorsa legislatura ed ha avanzato richieste di interventi legislativi urgenti diretti ad abrogare o a sospendere l'efficacia delle nuove norme e ad approvare in tempi brevi una vera riforma dell'ordinamento giudiziario, conforme alla Costituzione.

Tutte le elaborazioni, le proposte e le richieste dell'Associazione, sulle quali si è registrato l'unanime consenso della cultura giuridica e il conforme comportamento delle forze di opposizione nella scorsa legislatura, vengono qui integralmente ribadite. Esse rappresentano la premessa naturale del presente documento che ha lo scopo - circoscritto ma non per questo meno importante - di dimostrare solo "alcuni" dei principali effetti dannosi di natura organizzativa, istituzionale e professionale della nuova normativa e mira a descrivere - in termini estremamente sintetici e concreti e con riferimento a dati statistici - l'impatto negativo, e per più versi devastante, che le nuove regole avranno sulla amministrazione giudiziaria e sul funzionamento del "sistema giustizia" nel nostro paese, ferma restando l'assoluta contrarietà alle scelte operate in ordine a status e ruolo del PM. Di qui la particolare attenzione dedicata ai temi dell'organizzazione, dell'efficienza, della gestione, dei tempi , secondo una impostazione che vale a "rafforzare" e rilanciare (e non a sostituire) tutte le critiche già mosse - sul terreno dei principi, della razionalità, della legittimità costituzionale - al nuovo assetto della magistratura prefigurato nella legge n. 150\2005 e nei decreti legislativi delegati.

2. Una previsione razionale : il blocco del sistema di mobilità dei magistrati.

2.1. Il quadro attuale , ovvero la gestione della mobilità nel sistema sino ad ora in vigore. Il punto di partenza dell'analisi è rappresentato dai dati relativi ai trasferimenti disposti "a domanda" dal C.S.M. negli ultimi tre anni ( nei quali ha operato il Consiglio eletto nel luglio 2002 , un organismo , cioè, che con ogni probabilità sarà identico, per numero dei componenti e capacità operativa , al Consiglio destinato ad operare nel quadriennio 2006-2010). Nel 2003 i trasferimenti a domanda disposti dal C.S.M. sono stati 333, 353 nel 2004 e 420 nel 2005; per un complesso di circa 1100 trasferimenti in tre anni. I bandi di concorso per tali posti sono stati - nel 2003 - cinque (uno dei quali relativo esclusivamente a posti semidirettivi) mentre - nel 2004 e 2005 - i bandi sono stati quattro per ciascun anno. In questo ambito la percentuale dei trasferimenti dalle funzioni requirenti a quelle giudicanti si è attestata intorno al 10%, mentre quella dalle funzioni giudicanti alle requirenti è stata di circa il 4%. Numeri, quindi, quantitativamente piuttosto limitati, essendo comprensivi anche dei c.d. "trasferimenti verticali" riguardanti i passaggi a funzioni di grado superiore ( appello e legittimità).

Nell'ambito delle cifre indicate la percentuale di trasferimenti verticali negli ultimi tre anni è pari, secondo una media approssimativa, a poco meno del 10%. Per definire un bando di concorso per 150 posti occorrono dai sette ai nove mesi a partire dalla data del bando. I trasferimenti per conferimento di incarichi direttivi sono stati 34 nel 2003 (di cui 7 per uffici direttivi superiori), 39 nel 2004 (di cui 14 per uffici direttivi superiori) e 46 nel 2005 (di cui 12 per uffici direttivi superiori). I trasferimenti per conferimento di incarichi semidirettivi sono stati 95 nel 2004 e 66 nel 2005.

2.2. Il sistema prefigurato dalla nuova normativa. Le diverse mobilità. Il sistema delineato dalla legge delega e dal decreto delegato sulla carriera prevede la compresenza di diversi tipi di mobilità ( e quindi di diversi tipi di trasferimenti). a) La mobilità funzionale che - a regime - riguarda il passaggio dei giovani magistrati dalle funzioni requirenti a quelle giudicanti o viceversa e - nella prima fase di attuazione della riforma - tutti i magistrati che decidano di esercitare prima della fine del mese di ottobre 2006 l'opzione prevista per il passaggio a funzioni ( giudicanti o requirenti) diverse da quelle svolte. b) La mobilità orizzontale o geografica che riguarda il mutamento di sede ( nell'ambito di posti di primo grado o di appello se da questi già si proviene ; ad es. da una Corte d'Appello ad un'altra). c) La mobilità verticale , cioè il passaggio alle funzioni di secondo grado o alle funzioni di legittimità (da esperirsi dopo l'espletamento dei concorsi per i trasferimenti orizzontali e, in regime transitorio, dopo i trasferimenti funzionali ) d) La mobilità dirigenziale, cioè la mobilità in vario modo connessa ai trasferimenti negli incarichi semidirettivi giudicanti e requirenti di primo e di secondo grado; ai trasferimenti negli incarichi direttivi di merito giudicanti e requirenti di primo grado, di primo grado elevato e di secondo grado; ai trasferimenti negli incarichi direttivi e direttivi superiori e superiori apicali di legittimità.

Tranne i trasferimenti orizzontali e quelli per i quali può applicarsi il regime transitorio, gli altri trasferimenti presuppongono che apposite commissioni di concorso compiano : a) una valutazione dei titoli nel caso di incarichi direttivi, semidirettivi o che implichino un mutamento di funzioni; b) una valutazione di titoli ed esami per i trasferimenti verticali (oltre che di altri requisiti che per brevità si omettono in questa sede). Sullo sfondo si colloca, infine, una diversa mobilità - quella interna o professionale - che riguarda il mutamento di funzioni allo scadere del decennio di continuativo esercizio delle stesse.

2.3. Il grave rallentamento della mobilità orizzontale. Per quanto attiene alla mobilità orizzontale va considerato che - sulla base della nuova normativa- ogni anno il C.S.M. dovrà individuare i posti da assegnare per i trasferimenti orizzontali e per quelli funzionali (questi ultimi con priorità assoluta). Senza entrare nel merito di alcune problematiche giuridiche ( quali ad es. la distinzione tra le sedi da assegnare ai tramutamenti orizzontali e quali a quelli funzionali) resta il fatto che si parla dei trasferimenti quantitativamente più rilevanti e che essi tenderanno ad aumentare se si pensa che la mancata presentazione della domanda per il passaggio delle funzioni cristallizza definitivamente la permanenza nella magistratura giudicante o requirente. Attualmente il CSM opera trasferimenti per 350 posti all'anno (non direttivi né semidirettivi). Se è vero che in questa cifra vi è un complessivo 14% di trasferimenti funzionali e un 10% di trasferimenti verticali ( che in futuro dovrebbero essere trattati in modo e attraverso canali diversi) l'abbattimento numerico che ne deriva sarà sicuramente compensato dall'incremento delle domande per il mutamento di funzioni. Pertanto, il numero di trasferimenti annuale non dovrebbe diminuire e per realizzarli occorrono attualmente alcuni mesi.

Se si accede all'ipotesi che dovranno innanzitutto essere privilegiati i trasferimenti funzionali, occorrerà espletare questo tipo di concorso, attendere la valutazione della commissione, quindi le determinazioni consiliari. Solo in seguito si potrà provvedere alla messa a concorso dei posti disponibili per i soli trasferimenti orizzontali. L'aggravamento della procedura dei trasferimenti orizzontali - conseguente alla preventiva indizione di uno specifico concorso per titoli per i trasferimenti funzionali - non consentirà di rispettare il termine annuale complessivo previsto dalla legge per la messa a concorso dei posti e la relativa assegnazione. A questo va aggiunto che in prima battuta vi è anche l'applicazione del regime transitorio per tutti i magistrati che già esercitano da più di tre anni funzioni giudicanti o requirenti e che vogliono operare il trasferimento funzionale; è difficile fare previsioni quantitative circa le domande, ma è indubbio che tale possibilità avrà un'incidenza significativa nell'allungamento dei tempi concorsuali, già molto più dilatati rispetto a quelli oggi realizzati.

2.4. Segue : la crisi della mobilità verticale. La situazione diventa ancora più problematica, per la mobilità verticale , ossia per i trasferimenti per i posti di secondo grado e di legittimità. Sempre annualmente dovranno essere individuati i posti di secondo grado e di legittimità assegnati coi trasferimenti orizzontali ( operazione per la quale occorreranno comunque tempi preliminari anche se prevedibilmente più ridotti per il minor numero dei posti e per la minore entità di tali trasferimenti). Esaurita questa procedura si potrà passare all'assegnazione dei posti con i trasferimenti verticali, che avverrà in parte con concorso per titoli ed esami (30% dei posti) e per la parte residua con un concorso per soli titoli.

Vi sarà quindi una rilevantissima dilatazione dei tempi concorsuali per i trasferimenti verticali sia a causa delle attività della commissione di concorso che dovrà valutare i titoli sia per la presenza di un concorso per titoli ed esami. A quest'ultimo, infatti, potranno partecipare anche magistrati che abbiano compiuto otto anni dalla nomina ad uditore giudiziario per i posti di secondo grado o diciotto anni per i posti di legittimità; quindi, la platea dei concorrenti rispetto a quella attuale sarà inevitabilmente più larga con altrettanto inevitabile allungamento delle procedure concorsuali. Appare chiaro che portare a termine nel giro di un anno le varie procedure concorsuali per i posti di secondo grado e di legittimità (quella orizzontale prima e quelle verticali poi) è sostanzialmente impossibile e che la previsione annuale del concorso per questa tipologia di posti sarà disattesa con conseguenze negative sulla complessiva mobilità magistratuale.

2.5. Segue : le ricadute sugli altri trasferimenti. Il discorso sull'allungamento dei tempi potrebbe presentare meno certezze per i trasferimenti per i incarichi semidirettivi e direttivi, che presentano anche adesso tempi piuttosto lunghi. In questo caso, infatti, non sono previste scadenze annuali di pubblicazione e comunque il concorso resta solo per titoli, seppure affidato alla commissione. Vi è, però, da rilevare che il sistema della mobilità dei magistrati non può essere esaminato a compartimenti stagni funzionali, trattandosi di un sistema tutto a vasi comunicanti, per il quale l'irrigidimento nella mobilità di un settore si ripercuote inevitabilmente sugli altri con la conseguenza che il rallentamento nei trasferimenti verticali non consente un sollecito sgombero dei posti di primo grado, utili per i trasferimenti orizzontali e soprattutto per quelli funzionali di questo settore.

A tutto questo devono aggiungersi tutte quelle particolari forme di mobilità magistratuale che prescindono dai tramutamenti per così dire ordinari: i trasferimenti extra ordinem, per ragioni di salute od handicap, quelli da sede disagiata, i ricollocamenti in ruolo, etc., che, disciplinati da un regime normativo particolare, determinano un ulteriore ed inevitabile condizionamento della mobilità ordinaria. Qualcuno di questi tipi di trasferimento potrà presentarsi in modo più frequente rispetto all'attualità in considerazione del fatto che la riforma eleva il livello medio dell'età di accesso in magistratura e conseguentemente possono accrescersi i problemi personali e familiari del magistrato quando egli è ancora in servizio in sedi non gradite.

2.6. Quanti commissari di concorso e con quale impegno? I concorsi previsti per i trasferimenti dalle funzioni requirenti alle giudicanti e viceversa e alle funzioni giudicanti e requirenti di secondo grado sono svolti da apposite commissioni, che si compongono di 5 magistrati ciascuna, per un totale di 20 magistrati. La commissioni che dovranno occuparsi dei concorsi per il trasferimento alle funzioni giudicanti e requirenti di legittimità si compongono di 4 magistrati ciascuna, per un totale di 8 magistrati. Le commissioni che celebrano i concorsi per l'assegnazione delle funzioni semidirettive e direttive requirenti e giudicanti sono composte da 8 magistrati, per un totale di 32 magistrati. Il complesso dei concorsi, quindi, determinerà l'impiego di ben 60 magistrati in ben 10 commissioni. Non va dimenticato che queste commissioni sono nominate per due anni e sono automaticamente prorogate sino all'esaurimento delle procedure concorsuali in via di espletamento.

Da questo si desume che la legge stessa prevede, come dato ordinario, l'impossibilità di esperire i vari concorsi in un anno, ma nel frattempo le ulteriori vacanze, determinatesi nei posti d'organico, dovrebbero indurre alla celebrazione di altri concorsi per rispettare, almeno con riferimento ai trasferimenti funzionali, orizzontali e verticali di secondo grado, il termine annuale stabilito dalla legge d'individuazione delle sedi da mettere a concorso. E' inoltre prevedibile che anche le procedure per l'assegnazione di incarichi direttivi e semidirettivi dovranno rispettare delle scansioni temporali che non diradino eccessivamente i bandi per questi posti. Ne deriva che ordinariamente vi sarà un accavallarsi delle varie procedure concorsuali e dell'operato delle commissioni di concorso, tale per cui oltre 100 magistrati saranno impegnati in questa attività, per la quale, peraltro, non è previsto alcuno sgravio di lavoro (diversamente da quanto stabilito per la commissione del concorso per l'accesso alla magistratura). L'effetto che ne deriverà sarà perciò o un rallentamento nell'espletamento delle procedure concorsuali o una sensibile diminuizione dell'ordinario lavoro giudiziario dei magistrati impegnati nelle commissioni di concorso.

3. La paralisi della giustizia disciplinare ed il pericolo di burocratizzazione e di rallentamento delle funzioni giudiziarie. Il nuovo regime di giustizia disciplinare introdotto dalla legge 25 luglio 2005, n. 150 e dal decreto legislativo delegato n. 109 del 23.2.2006 è stato già oggetto di numerosi studi volti a ricostruire la fisionomia complessiva del codice e del procedimento disciplinare, la loro rispondenza a canoni di razionalità e la loro conformità alla Costituzione (1). Queste analisi rappresentano la premessa e per così lo sfondo nel quale si colloca la presente riflessione che si appunta essenzialmente sulle conseguenze di natura organizzativa, istituzionale e professionale della nuova normativa e mira a descrivere - in termini estremamente sintetici e concreti e con riferimento a dati statistici - l'impatto negativo e per più versi devastante che le nuove regole avranno sulla vita della magistratura e sul funzionamento della giurisdizione nel nostro paese.

3.1. Il primo effetto: la paralisi del giudice e della giustizia disciplinare. La conseguenza prima del nuovo sistema che si vuole introdurre sarà la sostanziale paralisi della Sezione disciplinare e della giustizia disciplinare, paralisi destinata a manifestarsi già nella fase di applicazione iniziale delle nuove norme ed a divenire definitiva e potenzialmente irreversibile nella fase di applicazione a regime del nuovo sistema imperniato sull'azione disciplinare obbligatoria. La prevedibile paralisi del giudice disciplinare nella fase di avvio del nuovo sistema di giustizia disciplinare. La legge n. 150 del 2005 prevede che - alla data di entrata in vigore del primo dei decreti legislativi delegati relativi al sistema di giustizia disciplinare e cioè al 19 giugno 2006 (2) - tutti i procedimenti amministrativi di trasferimento d'ufficio ex art. 2 della RDLgs n. 511 del 1946 ( la c.d. legge sulle guarentigie) attualmente pendenti presso il CSM che riguardino "fatti astrattamente riconducibili" agli illeciti previsti dal codice disciplinare dovranno essere trasmessi al Procuratore generale presso la Corte di cassazione (divenuto titolare dell'azione disciplinare obbligatoria) perché l'organo assuma le sue determinazioni in ordine all'azione disciplinare. Ciò significa che, stante il regime di obbligatorietà dell'azione disciplinare introdotto dalla riforma, un gran numero di esposti e di rapporti attualmente pendenti presso il CSM ( secondo una stima realistica oltre l'80%) si tradurrà quasi automaticamente in azioni disciplinari obbligatoriamente promosse dal Procuratore generale presso la Corte di cassazione.

Se si considera che i "rapporti" pendenti al 28.2.2006 erano 559 e che gli " esposti" nei confronti di magistrati erano 473 (n. 3 Tabella) è agevole prevedere che - nella sola fase di passaggio al nuovo regime disciplinare - si produrrà una immediata e brusca impennata del numero dei procedimenti disciplinari destinati ad essere trattati dalla Sezione disciplinare del CSM, procedimenti che ammonteranno a parecchie centinaia (circa 700-800 secondo la stima realistica prima prospettata). Per valutare l'effetto che l'afflusso di un così elevato numero di nuovi procedimenti disciplinari avrà sul funzionamento della Sezione disciplinare occorre aver presente che nel triennio 2003-2005 l'ammontare dei procedimenti disciplinari "sopravvenuti" è stato di 136 nell'anno 2003, di 146 nell'anno 2004 e di 136 nell'anno 2005 (per un totale nell'arco del triennio di 418 procedimenti) e che la Sezione disciplinare del Consiglio ha incontrato ed incontra rilevanti difficoltà nel fronteggiare tali carichi di lavoro (cfr. n. 3 Tabella).

La conseguenza dello stato di cose sin qui descritto è che - già nella fase di avvio del nuovo regime- si determinerà un gravissimo ingolfamento del circuito della giurisdizione disciplinare ed una sostanziale paralisi del giudice disciplinare. La definitiva paralisi del giudice disciplinare nella fase di funzionamento a regime del nuovo sistema di giustizia disciplinare. La paralisi del giudice disciplinare è destinata ad aggravarsi ed a divenire definitiva con lo stabilizzarsi del nuovo regime disciplinare , che risulta caratterizzato per un verso da un rilevante incremento degli esposti e dei procedimenti disciplinari e, per altro verso, da una procedura di trattazione degli esposti particolarmente complessa.

La previsione di un sovraccarico del sistema di giustizia disciplinare - chiamato a trattare comunque una congerie di microviolazioni vere o presunte - è sin troppo agevole. L'introduzione di un sistema di azione disciplinare obbligatoria reca infatti con sé il rischio evidente di una incontrollata moltiplicazione degli esposti disciplinari nei confronti dei magistrati, anche in ragione dell'effetto di messaggio e di incentivo insito nella introduzione dell'azione disciplinare obbligatoria e dell'assenza di efficaci remore ( paragonabili alla previsione in ambito penale del delitto di calunnia) alla presentazione di una "mera" denuncia disciplinare destinata poi a rivelarsi pretestuosa o infondata. Inoltre il numero dei procedimenti subirà un prevedibile ulteriore incremento in ragione dei numerosi obblighi di denuncia disciplinare (introdotti per i dirigenti degli uffici ed altri soggetti) la cui omissione è a sua volta disciplinarmente sanzionabile.

Sul versante della procedura disciplinare va poi considerato che : a) il procedimento disciplinare regolato dalle nuove norme non prevede alcuna forma di archiviazione; b) le ipotesi di "cestinazione" di un esposto disciplinare da parte della Procura generale presso la Cassazione potranno riguardare comunque un numero relativamente ristretto di casi ( id est: le denunce del tutto generiche o a prima vista infondate, laddove le denunce mosse da intenti ritorsivi o persecutori risulteranno " circostanziate" come richiesto dall'art. 15, comma 1, del d.lgs. n. 109 del 2006); c) conseguentemente la grande maggioranza degli esposti disciplinari dovranno essere oggetto di valutazione, di istruzione e di richieste della Procura generale alla Sezione disciplinare; d) la Sezione disciplinare del CSM dovrà decidere tutti i casi condotti al suo esame con sentenza ( sia essa sentenza di non luogo a procedere su conforme richiesta del PG o sentenza emessa all'esito del dibattimento disciplinare).

Il quadro che ne deriva è quello di una giustizia disciplinare condannata alla paralisi ed all'inefficienza, nel cui ambito la selezione effettiva delle azioni e dei giudizi disciplinari sarà affidata al funzionamento dei rigorosi meccanismi di decadenza previsti per la promozione dell'azione, per la richiesta di emissione del decreto che fissa la discussione dinanzi al giudice disciplinare e per la emissione della pronuncia della Sezione disciplinare. La possibile via di uscita da questa impasse può essere rappresentato solo dal ripristino di un regime di discrezionalità dell'azione disciplinare che, in presenza di una chiara e precisa tipizzazione degli illeciti ( ben diversa quindi da quella posta in essere dalla legge n. 150), potrebbe finalmente realizzarsi nelle forme di una discrezionalità razionalmente esercitata in modo tendenzialmente uniforme e controllabile.

NOTE:

(1) N. Rossi, Sorvegliare e punire (note sulla disciplina dei magistrati nel progetto di "riforma" dell'ordinamento giudiziario) in Questione Giustizia, n. 5 del 2004 , pp. 817-831; M. Cassano, Il procedimento disciplinare in AAVV, Il nuovo ordinamento giudiziario, Milano 2006 ; S. Erbani, La giustizia disciplinare in Questione Giustizia, n. 1 del 2006; F. Dal Canto, La responsabilità disciplinare: aspetti sostanziali, in La legge di riforma dell'ordinamento giudiziario, estratto Foro italiano, 2006; S. Panizza, La responsabilità disciplinare: aspetti processuali in La legge di riforma dell'ordinamento giudiziario, estratto Foro italiano, 2006.

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