Decreto in materia di rifiuti : una analisi critica
di Massimiliano Trematerra*

Il d.l. n. 90 del 2008 è stato recentemente emanato dal Governo nel tentativo di avviare la soluzione dell'annosa questione dei rifiuti in Campania. In tema di competenza dell'autorità giudiziaria e tutela giurisdizionale, gli artt. 3 e 4 dettano una disciplina fortemente innovativa, che deve essere analizzata.

L'art. 3 contiene:

1) una previsione di avocazione dei procedimenti penali relativi a "reati riferiti alla gestione dei rifiuti ed ai reati in materia ambientale nella regione Campania" in capo al procuratore della Repubblica presso il tribunale di Napoli (comma 1);

2) una limitazione dei poteri della predetta magistratura inquirente, alla quale "non si applicano le previsioni dell'art. 321 comma 3 bis c.p.p." (comma2);

3) una clausola di retroattività della predetta avocazione, poiché "le disposizioni dei commi 1 e 2 si applicano anche ai procedimenti in corso prima della data di entrata in vigore delle disposizioni medesime per i quali non è stata esercitata l'azione penale" (comma 6);

4) una ulteriore limitazione al potere di sequestro della magistratura inquirente, poiché "le aree destinate a discarica ed a siti di stoccaggio di cui all'art. 9, nonché quelle individuate con provvedimento del sottosegretario di Stato, possono essere sottoposte a sequestro preventivo quando ricorrono gravi indizi di reato, semprechè il concreto pregiudizio alla salute e all'ambiente non sia altrimenti contenibile".

L'art. 4, in tema di tutela giurisdizionale, introduce una nuova fattispecie di giurisdizione esclusiva, funzionalmente assegnata al T.A.R. del Lazio, che comprende:

5) non soltanto "le controversie attinenti alla complessiva azione di gestione dei rifiuti, seppure posta in essere con comportamenti dell'amministrazione pubblica o dei soggetti alla stessa equiparati";

6) ma anche le "controversie relativi a diritti costituzionalmente tutelati";

7) anche in tal caso con una modifica del giudice precedentemente fornito di giurisdizione ed una caducazione dei provvedimenti cautelari già concessi, in quanto "le misure cautelari adottate da una autorità giudiziaria diversa da quella di cui al comma 1, cessano di avere effetto ove non riconfermate entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto".

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Il comma 1 va interpretato in modo preciso per quanto possibile, attesa la indeterminatezza della definizione. I reati di cui dovrà conoscere il procuratore della Repubblica presso il tribunale di Napoli sembrano essere reati propri, cioè che possono essere commessi dagli organi statali o affidatari da organi pubblici, deputati alla gestione dei rifiuti (reati riferiti alla gestione dei rifiuti o in materia ambientale).

La previsione non dovrebbe riguardare i reati comuni per i quali varrà l'ordinario criterio di competenza territoriale, commessi nello stesso ambito da cittadini, ad esempio nel caso di resistenza a pubblico ufficiale commessa da manifestante anti - discarica. Sembra inopportuno limitare il potere della magistratura di procedere al sequestro d'urgenza con successiva convalida da parte del giudice e potrebbe essere contrario agli artt. 24 e 101 della Cost. Qualora poi il sequestro miri a prevenire la commissione di reati in materia ambientale, la previsione sembrerebbe, altresì, in contrasto con l'art. 32 Cost.

L'ulteriore preclusione del potere di disporre il sequestro dei siti individuati dal sottosegretario di Stato che scatta allorché "il concreto pregiudizio alla salute e all'ambiente non sia altrimenti contenibile" sembra risolversi in una inuguaglianza di trattamento (con conseguente violazione dell'art. 3 Cost.) tra coloro ai quali viene tolto il pregiudizio non altrimenti contenibile e coloro che devono necessariamente sopportarlo, venendosi a ledere il diritto alla salute di questi ultimi (le dimostrazioni dei cittadini di Chiaiano ed il silenzio degli altri napoletani ne sono esempio).

La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo viene estesa oltre misura ricomprendendo addirittura le fattispecie di occupazione sine titulo, da sempre di competenza del giudice ordinario, con violazione degli artt. 103 e 113 della Costituzione. Essa - la giurisdizione esclusiva - giunge a ricomprendere finanche le controversie relative a diritti costituzionalmente tutelati. I procedimenti già iniziati verranno dichiarati decaduti e sarà onere delle parti riassumere le cause innanzi al T.A.R. del Lazio.

La novità legislativa investe sia le questioni di diritti patrimoniali (es.: restituzione della TARSU, varie forme di risarcimento) sia relative alla tutela del diritto alla salute o alla salubrità dell'ambiente. Le istanze e relative pronunce di inibitoria vengono private di ogni effetto poiché anche la tutela cautelare viene ad essere di competenza del giudice amministrativo (che non ha alcuna esperienza in questo genere di materia) ed i provvedimenti cautelari già concessi da altri giudici decadono ove non riconfermati dal T.A.R. del Lazio nei successivi trenta giorni.

Probabilmente, le stesse oltre cento costituzioni di parte civile che si sono avute nel procedimento penale apertosi contro Impregilo s.p.a. per truffa ai danni della regione Campania dovranno essere riassunte innanzi al T.A.R. del Lazio per poter conservare efficacia, con evidente violazione del principio della concentrazione della tutela civile innanzi al giudice davanti al quale, per gli stessi fatti, pende procedimento penale. Tali norme rispondono all'esigenza di sottrarre alla magistratura ordinaria l'esercizio della funzione giurisdizionale, nella misura in cui tale esercizio è già stato in passato di ostacolo alla realizzazione (imperfetta) del sistema di gestione rifiuti in Campania.

Nel 2005, infatti, il termovalorizzatore di Acerra, che aveva cominciato a funzionare fu sequestrato (con sequestro preventivo dal giudice penale) a causa della pessima combustione per la presenza di rifiuti tal quale, di tipo umido. La società affidataria avanzò istanza di dissequestro, dichiarando che avrebbe arricchito la combustione con altre sostanze, per effetto delle quali la temperatura di combustione sarebbe salita al di sopra dei 1500 gradi. Ma il giudice penale tenne fermo il sequestro perché le altre sostanze indicate per l'arricchimento erano fortemente inquinanti (copertoni di auto) e questo evento determinò il blocco definitivo dell'impianto di Acerra. Lodevole, quindi, l'intento legislativo di eliminare ogni ostacolo frapponibile alla azione amministrativa, purchè detta azione non venga esercitata in violazione di legge e con rischio serio per la salute delle popolazioni locali, poiché in tale ultimo caso mancherà la tutela cautelare reale che è appannaggio esclusivo del giudice penale.

Finalmente, appare singolare che lo Stato abbia in questi lunghi quindici anni di emergenza rifiuti autorizzato l'organo del commissario straordinario alla deroga di una pletora di disposizioni normative, da ultimo con la novella che si è appena commentata, ma abbia conservato la inderogabilità della disposizione di cui al d. lgs. n. 22 del 1997 che istituisce gli Ambiti Territoriali Ottimali e stabilisce che ogni Provincia debba avere in situ la discarica per l'allocazione dei rifiuti prodotti dai propri cittadini. Singolare, perché mai come nel caso di Napoli si doveva tenere conto del fatto che la provincia della città ha la densità abitativa più alta d'Europa ed un territorio estremamente limitato, eroso dalle finitime province di Caserta e Salerno che hanno una vastissima estensione territoriale.

Proprio il non aver considerato questi aspetti meritevoli di una deroga normativa determina in queste ore il clima di "guerriglia" che rischia di trasformare Chiaiano in un terreno di scontro tra forze dello Stato e popolazione.

* membro del comitato tecnico-giuridico dell'Osservatorio

Speciale rifiuti

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