Giustizia : ministro Severino alle Camere parla di emergenze
di Mauro W. Giannini

L’attuale stato delle carceri e le condizioni "francamente inaccettabili per un Paese come l’Italia" dei detenuti, il "deficit di efficienza" degli uffici giudiziari rispetto alla domanda di giustizia "sovradimensionata" rispetto ad altre democrazie occidentali, gli strumenti deflattivi della giustizia, soprattutto civile e "l’indifferibile razionalizzazione organizzativa e tecnologica dell’intera struttura amministrativa dei servizi giudiziari" sono stati i quattro principali temi (il ministro li ha definiti "emergenze" affrontati dal Guardasigilli Paola Severino nella sua relazione di oggi alle Camere.

GIUSTIZIA PENALE

Processo penale La durata media del processo penale è inferiore rispetto a quella del processo civile (4,9 anni rispetto agli oltre 7 del civile) ma occorre tener conto che essa incide in modo sensibile anche sulla sorte degli oltre 28.000 detenuti in attesa di giudizio, che rappresentano il 42% dell’intera popolazione carceraria (altra anomalia tutta italiana).

Per il ministro, "se è vero che la libertà personale può e deve essere limitata per tutelare la collettività è parimenti incontestabile che una dilatazione eccessiva della durata del processo a carico di imputati o indagati detenuti pregiudica questo delicato equilibrio tra valori di rango costituzionale ed aumenta, talvolta in modo intollerabile, la sofferenza di chi, ad onta della presunzione di innocenza, è costretto ad attendere, da recluso, una sentenza che ne accerti le responsabilità".

Sulla necessità che la delicata e complessa valutazione delle esigenze cautelari sia improntata a criteri di estrema prudenza il ministro condivide le preoccupazioni pubblicamente manifestate dal primo presidente della Corte di Cassazione. Per il ministro, occorre attenersi strettamente all’art. 275 del codice di procedura penale secondo cui “la custodia cautelare in carcere può essere disposta soltanto quando ogni altra misura risulti inadeguata”.

La durata del processo penale incide anche sul numero dei procedimenti (in media 2369 ogni anno) per ingiusta detenzione ed errore giudiziario e, in ogni caso, aggrava la misura dei pur doverosi risarcimenti a tale titolo erogati (nel solo 2011, lo Stato ha subito un esborso pari ad oltre 46 milioni di euro).

Carcere Il ministro ha ribadito la sua preoccupazione per lo stato delle carceri italiane e degli ospedali psichiatrici giudiziari e la volontà di "agire in via prioritaria e senza tentennamenti per garantire un concreto miglioramento delle condizioni dei detenuti (ma anche degli agenti della polizia penitenziaria che negli stessi luoghi ne condividono la realtà e, spesso, le sofferenze)".

Il Governo ha già adottato il decreto legge 22 dicembre 2011, n. 211, con il quale si è prevista una prima serie di misure urgenti per il contrasto al sovraffollamento delle carceri. Con il successivo decreto legge 29 dicembre 2011, n. 216 si sono operati interventi di miglioramento del “Piano Carceri” approvato dal precedente esecutivo. Il 16 dicembre 2011 il Governo ha approvato, in via preliminare, una modifica al Regolamento penitenziario per introdurre la carta diritti e doveri dei detenuti e degli internati, già trasmessa al Consiglio di Stato per il prescritto parere.

Interventi legislativi sulla Giustizia Penale Oltre agli interventi sul carcere già citati, è da ricordare il Disegno di Legge approvato dal Consiglio dei Ministri il 16 dicembre 2011 che prevede il conferimento al Governo delle deleghe legislative in materia di depenalizzazione; di introduzione nel codice di procedura penale degli istituti della sospensione del procedimento con messa alla prova e della sospensione del processo per assenza dell’imputato; nonché l’introduzione nel codice penale e nella normativa complementare delle pene detentive non carcerarie.

Secondo il ministro, "Si tratta di un intervento su materie ampiamente condivise dal Parlamento ed in linea con il principio di un diritto penale minimo. Esso intende introdurre elementi di razionalizzazione nel processo penale e nel sistema sanzionatorio e che appare destinato a determinare, nel medio periodo, una ulteriore deflazione delle presenze in carcere per quei soggetti dalle modeste e facilmente controllabili potenzialità criminogene".

GIUSTIZIA CIVILE

Processo civile Il quadro generale ha detto il ministro, è rappresentativo di una situazione che desta forti preoccupazioni sia in ordine all’enorme mole dell’arretrato da smaltire che, al 30 giugno del 2011, è pari a quasi 9 milioni di processi (5,5 milioni per il civile e 3,4 milioni per il penale), sia con riferimento ai tempi medi di definizione che nel civile sono pari a 7 anni e tre mesi (2.645 giorni) e nel penale a 4 anni e nove mesi (1.753 giorni). Con oltre 2,8 milioni di nuove cause in ingresso in primo grado l’Italia è seconda soltanto alla Russia nella speciale classifica stilata nel citato rapporto CEPEJ.

Approvata la legge (n. 89 del 2001 a tutti nota come legge Pinto) che consente di indennizzare l’irragionevole durata del processo si è verificata una vera e propria esplosione di questo contenzioso passato dalle 3.580 richieste del 2003 alle 49.596 del 2010. Un secondo effetto negativo indotto da tale contenzioso è quello dell’ulteriore dilatazione dei tempi di definizione dei giudizi presso le Corti di Appello (cui è assegnata la competenza a decidere nella specifica materia) che si aggiunge all’entità ormai stratosferica e sempre crescente degli indennizzi liquidati (si è passati dai 5 milioni di euro del 2003, ai 40 del 2008 per giungere ai circa 84 del 2011).

Si conferma, per il secondo anno consecutivo, un decremento delle pendenze nel settore civile con un calo, al 30 giugno 2011, di oltre 170.000 processi rispetto al 30.6.2010 (-3%), su 5,5 milioni di processi civili pendenti. Secondo la Banca d’Italia, l’inefficienza della giustizia civile italiana può essere misurata in termini economici come pari all’1% del PIL. Nel rapporto Doing Business 2010 l’Italia si classifica al 157° posto su 183 paesi censiti, con una durata stimata per il recupero del credito commerciale pari a 1210 giorni, mentre in Germania ne bastano 394.

Per il ministro, se si vogliono attrarre capitali in Italia sia necessario garantire certezza ed efficienza della giustizia, che se si vogliono accrescere le iniziative imprenditoriali italiane e straniere nel nostro Paese, sia indispensabile assicurare un percorso celere del processo.

La mediazione Con il decreto legislativo n. 28 del 4 marzo 2010 il Governo diede attuazione alla delega relativa all’introduzione in via generalizzata della mediazione come strumento di risoluzione alternativa delle controversie civili e commerciali.

Per il ministro, la riforma "mira a ridurre in modo sensibile il numero di giudizi dinanzi al magistrato, offrendo alle parti uno strumento generale alternativo alla via giudiziale per risolvere le controversie dei cittadini. Questa importante riforma legislativa, completata con l’emanazione della normativa regolamentare di dettaglio è operativa dal 20 marzo 2011, con l’entrata in vigore delle norme sulla obbligatorietà della mediazione nelle materie tassativamente indicate dalla legge. Poiché l’analisi dei dati statistici riguarda soltanto il primo semestre dell’anno appena trascorso è certamente prematuro tentare una valutazione degli effetti della riforma sulla domanda di giustizia".

Rispetto alle 33.808 mediazioni iscritte nel primo semestre del 2011 si può comunque cogliere un trend in crescita se si considera che a novembre 2011 le mediazioni registrate hanno superato la soglia delle 53.000 unità. Sorprendono, invece, i dati relativi allo scarso utilizzo della mediazione delegata dal giudice e l’elevato numero di mancate comparizioni dinanzi al mediatore.

Il ministro ha però evidenziato due dati a suo giudizio rilevanti:
a) nell’80% dei casi le parti partecipano alla mediazione con l’assistenza di un legale di fiducia (e ciò vale a scongiurare almeno in parte le preoccupazioni della classe forense in ordine ad una possibile minorata tutela tecnica dei diritti dei cittadini);
b) in presenza delle parti il tentativo di mediazione si conclude con successo nel 60% dei casi, fatto che testimonia le grandi potenzialità deflattive dell’istituto.

Interventi legislativi sulla Giustizia Civile L'emergenza nel settore civile costituisce una priorità di questo Governo. Con la legge 12 novembre 2011 n. 183 (legge di stabilità del 2012) sono state introdotte ulteriori disposizioni per l’accelerazione delle controversie civili e per l’uso della posta elettronica certificata nel processo civile. Con il decreto legge 22 dicembre 2011, n. 212, sono state introdotte disposizioni urgenti in materia di processo civile e di composizione delle crisi da sovraindebitamento, con un’attenzione particolare al debitore consumatore, per il quale è prevista una apposita procedura di esdebitazione.

ALTRI TEMI

Giustizia minorile Nel corso del 2011 l’esame delle statistiche ha confermato l’aumento generale della presenza di minori di nazionalità italiana, già iniziato negli anni immediatamente precedenti, anche nei Servizi residenziali, come i Centri di prima accoglienza e gli Istituti penali per i minorenni, che per molti anni hanno visto prevalere numericamente i minori stranieri. Attualmente la presenza straniera proviene prevalentemente dall’Est europeo (principalmente dalla Romania) e dal Nord Africa (Marocco soprattutto). In generale i reati contestati sono prevalentemente contro il patrimonio (60%), pur se non sono trascurabili le violazioni delle disposizioni in materia di sostanze stupefacenti (10%).

Revisione delle circoscrizioni giudiziarie Il ministro ha giudicato positiva la riorganizzazione e riduzione degli uffici giudiziari, dicendosi "consapevole che la chiusura di un ufficio giudiziario crea numerose difficoltà e non poche preoccupazioni alla classe forense, ai magistrati, al personale amministrativo ed alla comunità locale direttamente interessata".

Tuttavia, a giudizio del ministro Severino, "due ineliminabili esigenze impongono di procedere con decisione verso questa direzione. La prima riguarda la necessità di ridurre le spese di gestione e di razionalizzare l’utilizzo delle risorse umane esistenti, in progressivo decremento a causa del blocco delle assunzioni e del numero medio dei pensionamenti annuali (circa 1.200 unità). In altri termini e con maggiore chiarezza il Paese non può più permettersi oltre 2000 uffici giudiziari allocati in 3.000 edifici. La seconda è invece una diretta conseguenza delle innovazioni normative e tecnologiche (dalla digitalizzazione, alle notifiche on line via posta elettronica, dalla consultazione degli atti via web ai pagamenti telematici del contributo unificato) che rendono per molti versi anacronistica e non più giustificabile l’attuale distribuzione territoriale".

Il guardasigilli ha ricordato lo schema di decreto legislativo che riguarda il riassetto territoriale dei Giudici di Pace, approvato in prima lettura dal C.D.M. ed è in attesa di essere inviato al C.S.M. ed alle competenti commissioni parlamentari per i prescritti pareri e che prevede l'accorpamento di diversi uffici (674) consentendo di recuperare 2104 unità di personale amministrativo e di risparmiare, a regime, 28 milioni di euro l'anno. Per quanto concerne la revisione dei tribunali e delle relative sezioni distaccate il ministero conta di predisporre la prima bozza operativa entro marzo-aprile del 2012.

Organici della magistratura Al momento risultano presenti in organico 8.834 magistrati togati, con una scopertura di 1.317 posti. Per rimediare a questa situazione, risultano completate le procedure per la nomina di 325 magistrati ordinari (vincitori del concorso a 350 posti bandito nel 2009); è in corso la correzione delle prove scritte di un ulteriore concorso a 360 posti, bandito nel 2010 (che avrà termine tra poche settimane); altri 370 posti sono stati banditi nel settembre del 2011 e le prove scritte sono previste nel mese di maggio del 2012. Va, infine, ricordato che, con l’immissione in servizio dei 325 magistrati già vincitori del concorso bandito nel 2009, le presenze in organico raggiungeranno quota 9.169, dato superato negli ultimi 12 anni soltanto nel 2005.

Il commento dei giovani avvocati AIGA

Osservatorio: rapporto sulle carceri 2011

Mediazione civile e mediazione familiare