Anno giudiziario : presidente Cassazione su riforma giustizia
di Mauro W. Giannini

Il primo presidente della Corte di Cassazione Carbone ha aperto ieri l'anno giudiziario con una relazione su quella che ha efinito la "crisi" della giustizia italiana e con alcune proposte di rimedio.

Il pres. Carbone e' partito dal confronto con altri Paesi europei, ricordando quale esempio i tempi della giustizia francese: 15 mesi per un processo civile in Cassazione (che si vuole ridurre a 12 per l'anno prossimo), 4 mesi per un processo penale, in Corte d'appello 12 mesi, 7 mesi per i Tribunaux de grand instance e 5 mesi per gli altri Tribunali. "Si tratta di mesi, non di anni - ha sottolineato Carbone, aggiungendo che la situazione italiana e' purtroppo assai diversa, anche se la spesa pubblica che la Francia dedica alla Giustizia e' inferiore alla nostra (6,66 miliardi di euro per il 2009 in Francia; 7,56 miliardi di euro per il 2009 in Italia).

Citando il rapporto Doing Business 2009 sul processo civile - che la Banca Mondiale redige annualmente per fornire indicazioni alle imprese sui Paesi in cui è più vantaggioso investire - Carbone ha sottolineato che i Paesi europei sono tra i primi 50 (Germania 9° posto, Francia 10°, Belgio 22°, Regno Unito 24°, Svizzera 32°). Solo la Spagna è ultima, al 54° posto. L'Italia è la 156° su 181, dopo Angola, Gabon, Guinea, São Tome e prima di Gibuti, Liberia, Sri Lanka, Trinidad. In base al citato rapporto, che compara 181 sistemi economici, nel 2008 la durata stimata di un procedimento di recupero di un credito originato da una disputa di carattere commerciale era in Italia di 1.210 giorni, di 331 in Francia, di 394 in Germania, 316 in Giappone, 515 in Spagna. Il secondo Rapporto CEPEJ (European Commission for the Efficiency of Justice) 2008 sul funzionamento del sistema giudiziario e sulla valutazione dei sistemi giudiziari europei conferma tale dato, rilevando, inoltre, che l'Italia non si discosta da altri partner europei per il numero di risorse umane (Magistrati e personale amministrativo) destinate alla Giustizia (11 Giudici ogni 100.000 abitanti in Italia; 11,9 in Francia, 10,1 in Spagna).

I dati della crisi della Giustizia emergono non solo dal confronto con gli altri Paesi, ha notato il presidente della Cassazione, ma anche all'interno del territorio nazionale, dove ben il 44% dei procedimenti si registra in due regioni, Campania e Puglia (che in termini di popolazione residente pesano complessivamente solo per il 16,8%) e nel solo distretto di Bari il quoziente di litigiosità era pari a 4,1 volte quello nazionale. La domanda risulta molto elevata anche in Sicilia e Calabria, soprattutto nei distretti di Messina e Reggio Calabria, dove il quoziente di litigiosità è pari rispettivamente a 2.043 e 1.733 procedimenti ogni 100.000 abitanti.

Fra le cause dell'inefficienza della giustizia e della lunghezza dei processi, Carbone individua l’irrazionale distribuzione delle sedi giudiziarie, la inadeguata dotazione organica dei 165 Tribunali ordinari, le risorse della Giustizia, scarse e gestite in modo rigido (l'incidenza sul bilancio dello Stato delle spese di Giustizia - non includendo le spese per la Magistratura onoraria - oscilla, negli ultimi anni, dallo 0,07% del 2005 allo 0,10% del 2006 allo 0,08% del 2007 allo 0,06% del 2008 - 2009). In valore assoluto, ha osservato Carbone, gli stanziamenti per spese di Giustizia, negli anni 2006, 2007, 2008, si sono andati progressivamente riducendo dagli 8,22 miliardi di euro del 2006, ai 7,26 miliardi del 2008, ai 6,55 miliardi di euro del 2008.) in controtendeza con altri Paesi, ad es la Francia.

Altri problemi italiani sono le modalità di accesso al sistema della Giustizia e l'abuso del processo. Quest'ultimo avviane per il raggiungimento di scopi diversi dalla soluzione della lite o per conseguire vantaggi economici. Si realizza così per la Giustizia, come per altri beni pubblici, il fenomeno dei “free riders”: soggetti che usufruiscono di un bene pubblico – il cui costo è sostenuto da tutta la collettività – estraendone utilità private ed aggravando, quindi, il costo per gli altri soggetti. Fa comunque riflettere il dato complessivo, fornito dal CCBE, del numero degli avvocati italiani comparato al numero degli avvocati europei: solo l'Italia supera la soglia dei 200.000 avvocati (più del 30% del totale europeo calcolato dal CCBE), mentre gli altri Paesi si attestano ben al di sotto di questa cifra (la Spagna con 154.953, la Germania con 146.910, il Regno Unito con 139.789, seguite dalla Francia con solo 47.765 avvocati). "In un libero mercato di servizi - ha osservato Carbone - la moltiplicazione del numero degli operatori è sempre un dato positivo. Ma nel caso della Giustizia gli avvocati da un lato offrono un servizio alle parti, dall.altro lo richiedono al sistema pubblico. Occorre, allora, valutare, anche avvalendosi dell'esperienza degli altri Paesi, fino a quando tale abbondanza di operatori sia davvero funzionale a dar voce alle giuste pretese dei cittadini, e quando invece l.assenza di un numero chiuso (come accade per Notai e Giudici) non comporti, invece, un surplus di domanda di Giustizia, rispondente non più solo, e non più tanto, alle suddette pretese".

Il presidente della Cassazione ha ammesso che "la crisi di fiducia nella Giustizia deriva, come si è già detto, anche da cause interne alla Magistratura. Si tratta di pochi e isolati casi, ma che purtroppo hanno una rilevanza clamorosa, anche per l'enfasi mediatica che inevitabilmente li circonda", ma che e' dovuto anche all'incapacità "degli altri poteri pubblici di migliorare l'esercizio delle proprie funzioni istituzionali, fino ad arrivare a casi di rottura del principio di legalità, che inducono lo stesso sistema a spingere i Magistrati ad una impropria funzione di 'supplenza'. Dall'altro, un'incapacità di provvedere sollecitamente, in sede disciplinare, nei confronti del Magistrato che sbaglia, sì da restituire all.indipendenza della Magistratura il ruolo di valore essenziale di rilievo istituzionale e non di opaco scudo posto a difesa di privilegi corporativi. Solo così si realizza la migliore garanzia contro ogni tentazione di assoggettamento della Magistratura ad altri e diversi poteri". "Ma la causa a mio avviso più grave di tutte – poiché è anche la più diffusa, la meno avvertita, la più giustificata – risiede nella mancanza, nell'ambito della Magistratura, di una cultura diffusa dell.organizzazione e dell'efficienza, che si affianchi alla cultura del Diritto" ha aggiunto Carbone.

Illustrando le proposte di rimedio, il presidente della Cassazione ha detto che la prima "attiene alla necessità di una 'cultura della giurisdizione', pregiudiziale anche al profilo ordinamentale e a quello processuale. Il 'giusto processo' (art. 111, primo comma, Cost.) e non l'azione, pubblica o privata, 'attua' la funzione giurisdizionale, anche se l'azione è necessaria per il suo esercizio. Per restituire la giusta priorità dei valori costituzionali occorre allora ripristinare, culturalmente prima ancora che giuridicamente, il 'primato del giudizio', della sentenza, rispetto alle richieste delle parti, anche se pubbliche; - la 'cultura della giurisdizione' colora di un ruolo nuovo anche la funzione delle parti (art. 111, secondo comma, Cost.); la norma, infatti, assegna sia al Giudice che alle parti la responsabilità della giurisdizione, e suppone quindi che la coscienza di questa funzione (jus constitutionis) non sia oscurata dalla gestione della singola lite (jus litigatoris); - il processo è per le parti, esso è tuttavia anche per i cittadini, per la comunità".

Il secondo rimedio generale attiene all'organizzazione: "Un settore di intervento in sede di auto-disciplina potrebbe risiedere in una maggiore responsabilizzazione dei capi degli uffici (anche tenendo conto delle diverse peculiarità geografiche), da un lato incentivando la definizione di obiettivi di funzionalità e premiando effettivamente chi li raggiunge, dall'altro sanzionando le inefficienze del servizio reso e il mancato conseguimento degli obiettivi concordati con il CSM" mentre "L'aggiornamento non si deve limitare alla partecipazione a convegni o ad assemblee, con relazioni astratte, ma deve iniziare a formare e ad informare i colleghi – non solo i più giovani, ma anche i capi degli uffici e i presidenti di collegio – anche dei profili organizzativi del servizio Giustizia, degli obiettivi che si possono raggiungere e dei metodi per conseguirli, anche dopo periodi di sperimentazione, con piena utilizzazione delle immense potenzialità dell'informatica".

Occorre, infine, secondo Carbone, "intervenire nei confronti del Giudice che sbaglia. Tale più rigorosa verifica potrebbe essere volta, ad esempio, a controllare il rispetto di tempi ragionevoli per giungere alla decisione e al deposito della stessa; a indicare livelli minimi di produttività (nel caso, sulla base di indirizzi del Consiglio Superiore della Magistratura); a garantire sempre il doveroso riserbo del Giudice sia sulle indagini che sulle decisioni. Altrimenti, il rischio è che le nostre funzioni siano avvertite come funzioni largamente 'deresponsabilizzate'. Alcuni recenti, e rilevanti, interventi del CSM in questa direzione lasciano ben sperare".

A giudizio del persidente della Cassazione, "Resta cruciale la questione di un 'filtro' per il processo civile in Cassazione. Siamo gli unici in Europa a non averlo. Si tratta di una riforma fondamentale, che avrebbe un duplice, rilevantissimo beneficio: - per la Corte stessa, non più oberata da questioni 'bagatellari', - per l.intero sistema-Giustizia poiché consentirebbe alla Corte di concentrarsi ancor più sul suo ruolo “di indirizzo”, migliorando tempi dei processi e certezza degli indirizzi. Si era inserita la norma già nello schema di d.l. 112. La norma, predisposta dal Governo e approvata dalla Camera con una lieve modifica, è all.esame del Senato (Atto Senato 1082, art. 29). Ci auguriamo che il Governo, che ha visto la sua proposta approvata da uno dei rami del Parlamento, mantenga il suo testo e non consenta ulteriori modifiche che lo snaturerebbero e ne annullerebbero l.utilità e la funzionalità".

Riguardo all'obbligatorietà dell’azione penale, tema molto discusso di recente, con le proposte da parte dle governo e dell'avvocatura penale di affidare alla politica la selezione delle priorita', Carbone ha detto che "Un rimedio possibile è quello basato sulle c.d. priorità: si dovrebbero individuare in modo chiaro e formale, eventualmente sulla base di criteri indicati dal legislatore, i processi che devono avere la precedenza rispetto ad altri meno urgenti. L'idea merita attenzione, anche se occorre agire con prudenza. Sarebbe un criterio del tutto ragionevole se avesse la sola funzione di stabilire una graduatoria temporale ma si risolverebbe in una subdola forma di discrezionalità se in realtà dovesse avere il significato di condannare i processi non 'prioritari' alla prescrizione. È, inoltre, ormai chiaro che occorre puntare su una semplificazione del processo penale e soprattutto su un potenziamento dei riti speciali basati sul consenso dell'imputato. Potrebbe allora distinguersi, come è stato proposto da vari studiosi, la prescrizione sostanziale da quella processuale, ma soprattutto potrebbe e dovrebbe stabilirsi una diversa durata della prescrizione a seconda del tipo di procedimento scelto dall.imputato, in modo da non indurlo ad escludere i procedimenti speciali allo scopo di far maturare il termine prescrizionale".

In relazione alla dibattuta questione delle intercettazioni telefoniche, Carbone ha detto che "il principale problema risiede nella loro abnorme e poco giustificata reiterazione nel tempo. Dovrebbero essere vietate le proroghe se nel periodo inizialmente stabilito non si sono raggiunti risultati apprezzabili, tranne casi eccezionali, rigorosamente motivati. Risulterebbe, poi, utile l.istituzione di un archivio riservato che sia accessibile sia dal PM che dal difensore. Andrebbe, inoltre, contrastata la prassi di trascrivere nei provvedimenti giudiziari pagine e pagine di inutili intercettazioni, invece di richiamare per relationem, lasciandole riservate, le sole parti ritenute necessarie, motivandone la rilevanza in relazione al processo in corso".

Per quanto riguarda le misure cautelari personali, si prospettano svariate ipotesi di riforma. Da un lato, si propone di attribuire il potere di disporre le misure cautelari ad un collegio e non più a un Giudice monocratico, collocando tale organo a livello distrettuale e mantenendo ferma la procedura del riesame. Dall'altro, si riflette sull.opportunità di anticipare il contraddittorio davanti al collegio, escludendo la fase del riesame. Viene anche prospettata la possibilità di rivolgersi, anziché al Giudice per le indagini preliminari, direttamente a un Giudice del tribunale del riesame, ovvero ad un collegio del Tribunale distrettuale la cui decisione potrebbe essere reclamata in Corte d.appello. Tali ipotesi vanno valutate tutte attentamente, ma quel che conta di più è l'accelerazione dei tempi del processo, per ridurre al minimo il peso, anche mediatico, delle vicende cautelari".

Carbone ha parlato di "possibili profili di incostituzionalità di una disciplina che privi il p.m. del potere di direzione delle indagini (art. 112 Cost.). Ciò non toglie - ha aggiunto - che questo potere è riconosciuto al p.m. non per la sua qualità, ma per lo svolgimento di indagini relative a specifici reati. Il p.m. non deve abusare delle 'autoindagini' oltre i limiti fisiologici di cui all.art. 330 c.p.p., soprattutto in un contesto storico che già gli rende difficile vagliare tutte le notitiae criminis presentategli. L'inchiesta del p.m., parte pubblica, deve tendere ad una sentenza: non è essa, di per sé, una soluzione appagante o una decisione. Snellimenti processuali sui termini e sulle modalita' di testimonianza".

Il presidente della Cassazione ha concluso con un discorso sull'indipendenza della magistratura e la separazione dei poteri, parlando di riforma della Giustizia: "La Giustizia deve essere al servizio di tutti, deve tener conto dei suoi effetti su tutti, ma deve restare impermeabile a tutti. L'invito concerne tutte le Istituzioni pubbliche, e anche le forze politiche, senza le quali non è possibile migliorare la disastrosa situazione dell'Italia, facendola risalire al livello degli altri Paesi europei. - ha detto carbone - La riforma della Giustizia, quale che ne sia il modello, non va concepita e realizzata – da nessuna delle parti – come un momento di 'scontro' tra Poteri dello Stato, ma come un momento di incontro e di convergenza, poiché si tratta di un fondamentale servizio pubblico, con incommensurabili riflessi sulla vita civile ed economica del Paese. La riforma, allora, deve essere il più possibile condivisa, tra le forze politiche ma anche tra gli operatori, i quali possono contribuire a individuare i nodi critici “veri”, non quelli mediaticamente più appariscenti, per garantirne efficacia e funzionalità. La legge deve essere uno strumento di ordine e non un fattore di complicazione: è essenziale che gli interventi legislativi in materia di Giustizia non siano estemporanei e collegati a questa o quella contingenza, ma rispondano ad un disegno e ad una ratio unitari e condivisi. I Giudici, chiamati dall'ordinamento costituzionale a rispondere con sollecitudine alla domanda di Giustizia, sono consapevoli di dover superare problemi di autoreferenzialità, singolare o correntizia, e si dichiarano pronti a contribuire alle riforme, in un.ottica di servizio e non di potere, onde far valere le esperienze e la professionalità di chi opera responsabilmente nel sistema".

Speciale giustizia

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