Terrorismo e diritti : importante sentenza UE
di Gabriella Mira Marq

I giudici UE sono competenti a controllare le misure adottate dalla Comunita' in attuazione di risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite.

Lo afferma una sentenza odierna della Corte di giustizia europea che ha annullato una sentenza attuativa del regolamento del Consiglio che conglava i beni di un singolo e di una societa' ritenuti vicino ad Osama Bin Laden. Proprio esercitando la competenza rivendicata, la Corte ha dichiarato che il regolamento viola i diritti fondamentali che i soggetti interessati traggono dal diritto comunitario.

In conformita' ad un certo numero di risoluzioni del Consiglio di sicurezza, tutti gli Stati membri dell'Organizzazione delle Nazioni Unite devono congelare i capitali e gli altri attivi finanziari controllati direttamente o indirettamente da tali persone o entita'. Nella Comunità europea, allo scopo di attuare tali risoluzioni, il Consiglio ha adottato un regolamento con il quale ha disposto il congelamento dei capitali e delle altre risorse economiche delle persone ed entita' il cui nome e' contenuto in un determinato elenco è modificato regolarmente per tener conto dei cambiamenti dell’elenco riassuntivo redatto dal Comitato delle sanzioni, organo del Consiglio di sicurezza ONU.

Così, il 19 ottobre 2001 i nomi del sig. Yassin Abdullah Kadi, residente in Arabia Saudita, e della Al Barakaat International Foundation, con sede in Svezia, sono stati aggiunti all’elenco riassuntivo e successivamente ripresi nell'elenco allegato al regolamento comunitario in quanto oggetto di sanzioni da parte del Comitato ONU come associati a Osama bin Laden, ad Al-Qaeda o ai Talebani.

Kadi e la Al Barakaat hanno presentato ricorsi d'annullamento del regolamento dinanzi al Tribunale di primo grado, sostenendo che il Consiglio non era competente ad adottare il regolamento in questione e che tale regolamento violerebbe taluni loro diritti fondamentali, segnatamente il diritto di proprieta' e il diritto alla difesa. Con sentenze datate 21 settembre 2005 il Tribunale ha respinto tutti i motivi sollevati dal sig. Kadi e dalla Al Barakaat ed ha confermato il regolamento.

In tale contesto il Tribunale ha stabilito, segnatamente, che i giudici comunitari non avevano, in linea di principio, alcuna competenza (fatte salve talune norme imperative di diritto internazionale denominate jus cogens) a controllare la validita' del regolamento in questione, posto che gli Stati membri sono tenuti a conformarsi alle risoluzioni del Consiglio di sicurezza secondo quanto previsto dalla Carta delle Nazioni Unite, trattato internazionale che prevale sul diritto comunitario. Il sig. Kadi e la Al Barakaat hanno allora proposto impugnazione avverso tali sentenze dinanzi alla Corte di giustizia.

Innanzitutto, la Corte conferma la competenza del Consiglio ad adottare il regolamento sulla base degli articoli del Trattato CE da esso scelti. La Corte stabilisce che, nonostante il Tribunale sia incorso in taluni errori nel suo ragionamento, la conclusione finale cui e' giunto, secondo la quale il Consiglio era competente ad adottare tale regolamento, non era erronea, tuttavia i giudici UE rilevano che il Tribunale e' incorso in un errore di diritto stabilendo che i giudici comunitari non avevano, in linea di principio, alcuna competenza a controllare la legittimita' interna del regolamento impugnato.

Il controllo, ad opera della Corte, della validita' di ogni atto comunitario sotto il profilo dei diritti fondamentali deve essere considerato come l'espressione, in una comunita' di diritto, di una garanzia costituzionale derivante dal Trattato CE, quale sistema giuridico autonomo, che non puo' essere compromessa da un accordo internazionale. La Corte sottolinea che il controllo di legittimita' garantito dal giudice comunitario ha ad oggetto l'atto comunitario volto ad attuare l'accordo internazionale di cui trattasi, e non quest'ultimo in quanto tale.

Un’eventuale sentenza di un giudice comunitario con cui si stabilisca che un atto comunitario volto ad attuare una risoluzione del Consiglio di sicurezza è contrario a una norma superiore facente parte dell'ordinamento giuridico comunitario non comporterebbe che venga rimessa in discussione la prevalenza, sul piano del diritto internazionale, di tale risoluzione. La Corte conclude che i giudici comunitari devono garantire un controllo, in linea di principio completo, della legittimita' di tutti gli atti comunitari con riferimento ai diritti fondamentali che costituiscono parte integrante dei principi generali del diritto comunitario, ivi compresi gli atti comunitari che, come il regolamento in questione, mirano ad attuare risoluzioni del Consiglio di sicurezza.

Di conseguenza, la Corte ha annullato le sentenze del Tribunale. Successivamente, pronunciandosi sui ricorsi d'annullamento proposti dal sig. Kadi e dalla Al Barakaat, la Corte ha concluao che, alla luce delle circostanze concrete in cui si e' verificata l'inclusione dei nomi dei ricorrenti nell'elenco delle persone e delle entita' interessate dal congelamento di capitali, si deve dichiarare che manifestamente non sono stati rispettati i diritti della difesa, in particolare il diritto al contraddittorio, nonché il diritto ad un controllo giurisdizionale effettivo di questi ultimi.

Su tale punto, la Corte ricorda che l'efficacia del controllo giurisdizionale implica che l’autorita' comunitaria e' tenuta a comunicare alla persona o all'entita' interessata, per quanto possibile, i motivi su cui si basa la misura di cui trattasi, e cio' al momento in cui tale misura e' adottata oppure, quantomeno, il piu' rapidamente possibile dopo tale decisione, in modo da consentire ai destinatari di esercitare, entro i termini, il loro diritto di ricorso.

La Corte riconosce che una comunicazione preliminare dei motivi sarebbe tale da compromettere l'efficacia delle misure di congelamento di capitali e di risorse economiche, le quali devono, per loro stessa natura, beneficiare di un effetto sorpresa ed applicarsi con effetto immediato. Per le stesse ragioni, le autorita' comunitarie non erano neppure tenute a procedere a un'audizione dei soggetti interessati prima dell'inserimento dei loro nomi nell'elenco. Nondimeno, il regolamento in questione non prevede alcuna procedura di comunicazione degli elementi che giustificano l'inclusione dei nomi degli interessati nell'elenco, né contemporanea né successiva a tale inclusione.

Il Consiglio non ha mai comunicato al sig. Kadi o alla Al Barakaat gli elementi assunti a loro carico per giustificare l’iniziale inclusione dei loro nomi nell'elenco. Tale violazione dei diritti di difesa del sig. Kadi e della Al Barakaat conduce altresi' ad una violazione del diritto ad un ricorso giurisdizionale, dal momento che essi non hanno neppure potuto difendere i loro diritti in condizioni soddisfacenti dinanzi al giudice comunitario. La Corte conclude anche che il congelamento di capitali rappresenta una restrizione ingiustificata del diritto di proprieta' del sig. Kadi ed afferma che le misure restrittive imposte dal regolamento rappresentano restrizioni a tale diritto le quali possono essere, in linea di principio, giustificate.

I giudici comunitari rilevano come l'importanza degli obiettivi perseguiti dal regolamento sia tale da giustificare talune conseguenze negative, anche rilevanti, per determinati soggetti, e sottolinea che le autorita' nazionali competenti possono disporre lo scongelamento dei capitali necessari a talune spese basilari (pagamento di canoni locativi, spese mediche ecc.). Tuttavia, la Corte dichiara che il regolamento in questione e' stato adottato senza fornire alcuna garanzia che consentisse al sig. Kadi di esporre le proprie ragioni alle autorita' competenti, mentre - considerata la portata generale e l'effettiva persistenza delle misure di congelamento a suo carico - una tale garanzia e' necessaria per garantire il rispetto del diritto di proprieta'. Di conseguenza, la Corte ha annullato il regolamento del Consiglio nella parte in cui esso congela i capitali del sig. Kadi e della Al Barakaat.

Infine la Corte, riconoscendo che l'annullamento di tale regolamento con effetto immediato potrebbe arrecare un pregiudizio grave ed irreversibile all’efficacia delle misure restrittive, ha anche rilevato come non sia da escludere che, nel merito, l'applicazione di tali misure al sig. Kadi e alla Al Barakaat possa comunque rivelarsi giustificata. Pertanto ha mantenuto gli effetti del regolamento per un periodo non eccedente i tre mesi a decorrere dalla data odierna, per consentire al Consiglio di rimediare alle violazioni rilevate.

La pronuncia della Corte assume un valore significativo in un momento in cui la lotta al terrorismo sembra giustificare qualsiasi azione intrapresa da governi ed altri organismi. Il mancato rispetto dei diritti delle persone incluse negli elenchi ONU era stato peraltro gia' denunciato lo scorso anno dal presidente della Commissione sui diritti umani del Consiglio d'Europa Dick Marty.

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