Corte Costituzionale su Condono edilizio 3
Sentenza della Corte costituzionale N. 196, anno 2004

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11. - Ancora, a risultare violato - a giudizio delle Regioni - sarebbe il principio di leale collaborazione tra i diversi livelli di governo, dal momento che né in sede di adozione del decreto-legge, né in sede di adozione del disegno di legge di conversione, le autonomie regionali sono state consultate attraverso la Conferenza Stato-Regioni. In particolare, sarebbe stato contraddetto l'art. 2 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione e ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali), il quale prevede che la Conferenza debba obbligatoriamente essere sentita "in ordine agli schemi di disegni di legge e di decreto legislativo o di regolamento del Governo nelle materie di competenza delle regioni o delle province autonome di Trento e di Bolzano".

D'altra parte, il contrasto con le prescrizioni del d.lgs. n. 281 del 1997 sarebbe evidente anche ove si reputasse che nel caso in questione la Conferenza non dovesse essere sentita preventivamente, a causa dell'urgenza di provvedere: in situazioni similari, infatti, l'art. 2, comma 5, del citato decreto legislativo prevede la consultazione successiva della Conferenza, e dispone che "il Governo tiene conto dei suoi pareri: a) in sede di esame parlamentare dei disegni di legge o delle leggi di conversione dei decreti-legge". Quindi, anche in caso di urgenza, il coinvolgimento della Conferenza - secondo le ricorrenti - non sarebbe potuto mancare.

Ad ulteriore sostegno delle argomentazioni appena richiamate, la Regione Emilia-Romagna ritiene che dall'art. 11 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione) sarebbe desumibile - pur in assenza dell'attivazione della "speciale composizione integrata della Commissione parlamentare per le questioni regionali" in esso prevista - l'esistenza di un principio costituzionale che prescrive "la partecipazione regionale al procedimento legislativo delle leggi statali ordinarie, quando queste intervengono in materia di competenza concorrente".

12. - Secondo la Regione Campania, inoltre, a risultare travolto per effetto della normativa impugnata sarebbe lo stesso giudicato costituzionale; in particolare, sarebbero state violate le sentenze di questa Corte n. 427 del 1995, n. 416 del 1995, n. 231 del 1993, n. 369 del 1988 e n. 302 del 1988, concernenti i precedenti condoni edilizi. Con tali decisioni, infatti, il giudice costituzionale avrebbe chiaramente riconosciuto al regime di sanatoria carattere episodico, delimitandolo temporalmente, pena la illegittimità costituzionale.

13. - Le Regioni ricorrenti, in subordine, per il caso in cui le censure appena illustrate fossero ritenute infondate, prospettano alcune doglianze rivolte nei confronti di specifiche disposizioni dell'art. 32 impugnato. In particolare, viene dedotta anzitutto l'illegittimità costituzionale del comma 26, lettera a), nella parte in cui subordina alla legge regionale la sanabilità degli abusi minori in zone non vincolate, mentre sottrae alla decisione regionale gli abusi maggiori e gli abusi minori in zone vincolate. Ciò determinerebbe la evidente violazione dei principi di eguaglianza e ragionevolezza, nonché, in via mediata, degli artt. 117 e 118 Cost.

Ancora, incostituzionale sarebbe il comma 25, "in quanto non eccettua dal condono gli abusi per i quali il procedimento sanzionatorio sia già iniziato" (così la Regione Emilia-Romagna). La illegittimità costituzionale dipenderebbe dal fatto che in casi di questo tipo la possibilità del condono risulterebbe "ancor più irragionevole", in quanto il condono edilizio non porterebbe nessun vantaggio al pubblico interesse, né - ovviamente - in termini di "uscita allo scoperto" di situazioni di illegalità, né in termini economici. Incostituzionali sarebbero, altresì, i commi 3, 25, 26, lettera a), 28, 32, 35, lettere b) e c), 37, 38 e 40, nonché l'Allegato 1, in quanto - con disciplina dettagliata ed autoapplicativa - stabiliscono le modalità, i termini e le procedure relative al condono edilizio, così violando l'art. 117 Cost. La competenza dello Stato a dettare norme non cedevoli non sarebbe giustificata, nel caso di specie, né dall'art. 117, secondo comma, Cost., né dall'attrazione di funzioni amministrative allo Stato in base all'art. 118, Cost.

Le Regioni censurano inoltre i commi 25 e 35 per violazione del principio di ragionevolezza, dal momento che, estendendo il condono agli abusi compiuti sino a sei mesi prima dell'entrata in vigore del decreto-legge impugnato, renderebbero particolarmente difficile distinguere le opere ultimate da quelle non ultimate, complicando notevolmente l'attività di vigilanza amministrativa. Peraltro, tale norma - collegata al disposto del comma 35 in forza del quale è sufficiente, ove l'opera abusiva non superi i 450 metri cubi, una autocertificazione per la prova dello "stato dei lavori" - consentirebbe di far passare per già costruite opere in corso di costruzione. Il comma 25 non andrebbe esente da censure di incostituzionalità anche da un differente punto di vista: esso sarebbe infatti lesivo degli artt. 3, 9, 97, 117 e 118 Cost., nella parte in cui prevede un limite di volume (750 metri cubi) per ogni singola richiesta di sanatoria, senza però precisare che non sono ammesse più richieste riferite alla medesima area. Costituzionalmente illegittimo sarebbe inoltre il comma 37, nella parte in cui prevede la formazione del silenzio-assenso nei confronti delle istanze di sanatoria, dal momento che sarebbe palese la irragionevolezza di una norma che sana gli abusi in virtù del solo decorso del tempo.

La norma, inoltre, contrasterebbe con gli artt. 9, 97, 117 e 118 Cost. (e con gli artt. 4 e 8 dello Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), perché renderebbe eventuale il controllo dei Comuni sull'ammissibilità delle domande di condono, ledendo altresì le competenze regionali in materia di governo del territorio. Secondo le ricorrenti, andrebbero dichiarati incostituzionali anche i commi da 14 a 20 ed il comma 24, i quali disciplinano la sanatoria degli abusi commessi sulle aree di proprietà statale, facendola dipendere unicamente dalla volontà e dalla decisione dello Stato proprietario, senza dare "alcuna rilevanza a quanto in merito stabilito dal legislatore regionale, cui, invece, l'art. 117 Cost. affida la competenza a disciplinare l'ammissibilità urbanistica degli interventi anche sulle aree di proprietà dello Stato" (in questi termini la Regione Toscana).

Le norme in parola violerebbero altresì gli artt. 118 e 119 Cost., perché la decisione sulla ammissibilità della sanatoria verrebbe riservata al soggetto proprietario dell'area, senza possibilità di contraddittorio con gli enti locali interessati e in assenza di una previa intesa con le Regioni. Specifiche censure sono rivolte anche nei confronti del comma 6, il quale affida al Ministro delle infrastrutture l'individuazione degli interventi da ammettere a finanziamento tra quelli di riqualificazione urbanistica attivati dalle Regioni previo parere della Conferenza unificata. Tale disposizione sarebbe incostituzionale, nella prospettazione delle ricorrenti, perché in una materia regionale determinerebbe la avocazione di funzioni amministrative al centro senza prevedere, come richiesto dalla sentenza n. 303 del 2003, l'intesa con la Regione interessata; essa contrasterebbe, peraltro, anche con l'art. 119 Cost., il quale non ammette finanziamenti vincolati alla realizzazione di interventi scelti dal Ministro. Incostituzionali, infine, sarebbero i commi 9 e 10, per ragioni analoghe a quelle appena illustrate.

14. - Le Regioni Campania, Marche, Toscana ed Emilia-Romagna (quest'ultima con atto separato, notificato il 9 febbraio 2004 e depositato il 10 febbraio 2004) hanno formulato istanza di sospensione in via cautelare dell'atto impugnato, ritenendo sussistenti le condizioni previste dall'art. 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), come sostituito dall'art. 9 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3). In particolare, vi sarebbe il rischio di un pregiudizio irreparabile all'interesse pubblico, in quanto in caso contrario si dovrebbe dar luogo alla attivazione delle procedure di condono da parte dei Comuni, con notevoli spese per far fronte all'organizzazione dell'attività. Peraltro, ulteriore danno deriverebbe dal fatto che - come insegnerebbe la passata esperienza - provvedimenti legislativi del tipo di quello impugnato, "producendo nella società una notevole aspettativa di sanatoria, inevitabilmente [determinerebbero] un aumento vertiginoso [...] dei fenomeni di abusivismo" (così la Regione Campania). Tutto ciò quando, invece, l'eventuale sospensione dell'efficacia dell'atto impugnato non comporterebbe alcuna conseguenza dannosa.

15. - In tutti i giudizi si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, contestando i singoli motivi che i ricorsi pongono a fondamento della richiesta declaratoria di incostituzionalità. Infondata sarebbe la violazione dell'art. 77 Cost., dal momento che la sussistenza dei presupposti di straordinaria necessità ed urgenza formerebbe oggetto di una valutazione "rimessa a ciascuna Camera", e comunque la loro eventuale mancanza sarebbe destinata ad essere sanata per effetto della conversione in legge. In ogni caso, tale doglianza sarebbe inammissibile in quanto non sarebbe ravvisabile alcun interesse delle Regioni a farla valere. Peraltro, la situazione di straordinaria necessità ed urgenza sarebbe in concreto ravvisabile nella finalità dell'art. 32 in esame di "supportare la manovra annuale finanziaria e di bilancio attraverso gli introiti del condono edilizio".

Quanto alle censure concernenti la presunta violazione del riparto di competenze legislative costituzionalmente garantito, l'Avvocatura dello Stato ritiene che il titolo abilitativo dell'intervento statale, nel caso de quo, sarebbe ravvisabile nell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., riguardante l'ordinamento penale, nonché, "seppur indirettamente", nella competenza legislativa statale in materia di ordinamento civile. Ciò in quanto la sanatoria edilizia sarebbe "rilevante in occasione delle compravendite immobiliari".

Ancora, titolo di intervento statale sarebbe ravvisabile nell'art. 81 Cost. e nell'art. 119 Cost., in quanto "essenziale dovere costituzionale dello Stato è assicurare a se stesso e agli enti a finanza derivata le risorse occorrenti". Del resto, secondo l'Avvocatura, sarebbe infondata la pretesa di alcune delle ricorrenti di ricondurre la normativa in esame all'edilizia o all'urbanistica, e dunque al quarto comma dell'art. 117 Cost. Se peraltro si volesse considerare l'art. 32 in questione insistente nella materia "governo del territorio", egualmente le doglianze regionali dovrebbero essere respinte, giacché la disciplina dei titoli abilitativi è stata riconosciuta spettare allo Stato dalla sentenza n. 303 del 2003, in quanto relativa alla competenza statale a dettare i principi fondamentali della materia.

La normativa in esame, inoltre, sfuggirebbe anche alle censure che ne denunciano la natura "di dettaglio" anziché "di principio", poiché "esigenze tecnico-giuridiche impongono una normazione esaustiva, self executing, unitaria per l'intero territorio nazionale, e [...] idonea a confluire nell'ordinamento penale". La pretesa lesione dell'art. 9 Cost. sarebbe anch'essa infondata, dal momento che la normativa in esame conterrebbe l'indicazione di una serie di tipi di opere abusive non suscettibili di essere sanate, proprio in considerazione del valore in tale articolo cristallizzato. Le censure concernenti gli artt. 32, 41 e 97 Cost., mosse dalla Regione Marche, sarebbero inammissibili, in quanto non argomentate. Analogo discorso dovrebbe farsi per la dedotta violazione dell'art. 25, secondo comma, Cost., il quale peraltro opererebbe "a senso unico", posto che esso non escluderebbe la costituzionalità di norme che eliminino la rilevanza penale di determinati fatti.

In relazione al preteso contrasto con il principio di eguaglianza, l'Avvocatura osserva che, al fine di poter ritenere sussistente la violazione dell'art. 3 Cost., è necessario che la comparazione compiuta nella relativa doglianza sia "non diacronica" e sia possibile "tra situazioni uguali o almeno confrontabili": cosa questa che non accadrebbe nel caso di specie. Quanto alle spese per l'urbanizzazione cui dovrebbero far fronte gli enti territoriali, l'Avvocatura osserva, in primo luogo, che si tratterebbe di una doglianza "attinente alla convenienza politico-economica", e quindi inammissibile; in secondo luogo, tale censura sarebbe comunque infondata, in quanto le Regioni potrebbero far fronte a tali spese aumentando fino al 100 per cento gli oneri di concessione relativi alle opere abusive oggetto di sanatoria. Del resto, secondo la difesa erariale, sarebbe inammissibile la doglianza in questione nella parte in cui intendesse far valere un preteso squilibrio finanziario degli enti locali, non rappresentati dalle Regioni.

Quanto alla coerenza del condono con il disposto della sentenza n. 416 del 1995, l'Avvocatura dello Stato osserva come "eccezionalità e straordinarietà si ripropongono ora, a distanza di dieci anni, ove si consideri la persistenza del fenomeno dell'abusivismo, con conseguente indefettibile esigenza di recupero della legalità". La richiesta di sospensione avanzata dalle ricorrenti, secondo l'Avvocatura, sarebbe del tutto inammissibile, in quanto l'atto impugnato "non è un provvedimento amministrativo", e comunque non sussisterebbero le condizioni previste dall'art. 35 della legge n. 87 del 1953, come sostituito dall'art. 9 della legge n. 131 del 2003.

16. - Con atto depositato il 27 novembre 2003 il Comune di Salerno è intervenuto ad adiuvandum nel giudizio concernente il decreto-legge n. 269 del 2003 promosso con il ricorso della Regione Campania. Il Comune espone innanzi tutto di essere dotato di competenze costituzionalmente garantite - in virtù dell'art. 118 Cost., così come riformato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001 - inerenti l'esercizio di tutte le funzioni amministrative non espressamente conferite ad enti "superiori". Tra tali funzioni rientrerebbe anche quella di "pianificazione del territorio", a mezzo del piano regolatore generale. Ciò basta al Comune interveniente per affermare che "l'ennesimo condono edilizio [...] pregiudica [...] gli interessi pubblici primari perseguiti" dallo stesso in ordine "alla tutela dell'ambiente, del paesaggio e del corretto sviluppo del territorio". Il Comune di Salerno propone poi argomentazioni a sostegno delle censure prospettate dalla Regione Campania, per vero spesso coincidenti con quelle contenute nel ricorso di quest'ultima. .

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