Consiglio di Stato: cittadini poco protetti nei confronti della Pubblica Amministrazione
Relazione sulla giustizia mministrativa di Alberto De Roberto Presidente del Consiglio di Stato, 26 febbraio 2004

(...indirizzi di saluto )

2. Anche quest'anno - proseguendo un'iniziativa alla quale si è dato avvio, per la prima volta, l'anno scorso - mi accingo a svolgere una relazione rivolta a dar conto delle vicende che hanno interessato la Giustizia amministrativa nel 2003. Ritengo, invero, doveroso, anche da parte della Giustizia amministrativa, di rappresentare al Paese - in una apposita cerimonia pubblica, celebrata alla presenza del Capo dello Stato e delle più alte Autorità della Repubblica - gli accadimenti più significativi (nelle loro luci e nelle loro ombre) che si sono verificati in sede giurisdizionale e consultiva l'anno passato.

3. Come è noto mentre i Tribunali Amministrativi sono coinvolti solo in compiti giurisdizionali, il Consiglio di Stato - al pari di quanto avviene in altri Paesi europei: Francia, Belgio, Paesi Bassi, Grecia - è investito anche di funzioni consultive.

In questa situazione - seguendo il filo espositivo al quale mi sono conformato in occasione della relazione dell'anno passato - mi soffermerò, in primo luogo, sulla funzione consultiva del Consiglio di Stato (che è la funzione primigenia della Giustizia amministrativa). Parlerò, poi, della funzione giurisdizionale che è quella che più impegna, oggi, le energie del plesso unitario Tar - Consiglio di Stato. Farò, infine, cenno a talune vicende di carattere ordinamentale e organizzativo sia dei Tar che del Consiglio di Stato, offrendo, in questa terza parte dell'esposizione, anche qualche informazione in ordine alla produttività della Giustizia amministrativa e alle linee di tendenza che si manifestano a questo riguardo.

4. La funzione consultiva del Consiglio di Stato (dalla quale prendo le mosse) si risolve in un contributo peculiarissimo a favore delle Istituzioni, forse, non contrassegnato, nel lessico normativo, da una espressione del tutto aderente ai suoi reali contenuti. Alludo al fatto del manifestarsi tale funzione come attività espletata dal Consiglio di Stato con lo stesso "stile" che contrassegna lo svolgimento, da parte del medesimo Organo, delle funzioni giurisdizionali di cui è pure investito.

La consulenza del Consiglio di Stato non si concreta, infatti, in un "responso" rivolto ad assecondare l'Amministrazione richiedente nella ricerca di itinerari per il raggiungimento di obiettivi da quest'ultima avuti di mira ma in una valutazione distaccata e neutrale, alla stregua di parametri oggettivi, della legittimità della iniziativa amministrativa progettata. (Sempre meno ricorrente - si noti - la consulenza del Consiglio di Stato su questioni di merito amministrativo).

5. Come è noto, i pareri del Consiglio di Stato sono di due tipi: obbligatori e facoltativi. Due, fondamentalmente, le ipotesi di pareri obbligatori restate in campo dopo l'emanazione della legge 127/97: il parere sui regolamenti statali e il parere sui ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica.

6. L'area dei pareri obbligatori resi in materia regolamentare (pareri con i quali il Consiglio verifica, da un lato, la conformità dei regolamenti alla normativa sovraordinata e si preoccupa, dall'altro, di contribuire ad una corretta formulazione tecnica delle norme) è venuta, peraltro, contraendosi in misura sensibile per effetto delle modifiche apportate dal Titolo V della Costituzione al sistema delle fonti. Ed invero il nuovo Titolo V, sottraendo competenze legislative allo Stato e conferendo le stesse o in via esclusiva o in via concorrente alle Regioni, esclude, in entrambi i casi, qualunque intervento della normativa secondaria statale (nel primo caso perché la materia è tutta regionale; nel secondo perché lo Stato può intervenire solo a livello legislativo dettando i principi fondamentali).

Il confronto tra il numero di pareri espressi dalla Sezione per gli atti normativi negli anni 2002 e 2003 (quelli a partire dai quali ha trovato applicazione il nuovo Titolo V della Costituzione) e quelli del quinquennio anteriore rivela una flessione superiore al terzo. Il numero dei regolamenti statali sui quali è stato richiesto il parere nel 2002 è stato di 149; di 131 nel 2003. In precedenza i pareri richiesti sui regolamenti erano stati: nel 1997 n. 190; nel 1998 n. 250; nel 1999 n. 276; nel 2000 n. 221; nel 2001 n. 230.

7. Altra competenza obbligatoria del Consiglio di Stato è - come è noto - quella avente ad oggetto l'espressione del parere nell'ambito della procedura sul ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, strumento di tutela, di remota origine, in condizione di svolgere ancora un utile ruolo, almeno nelle aree rimesse alla giurisdizione del giudice amministrativo nelle quali il rimedio opera in con ruolo alternativo alla tutela giurisdizionale.

La perdurante fortuna dell'istituto è da ricondurre alla fiducia che lo circonda, fondata, in primo luogo, sulla definizione della controversia con decreto del Presidente della Repubblica in conformità della soluzione prospettata dal Consiglio di Stato ed alla rapidità ed economicità che lo contrassegna. Sono da registrare, in questi ultimi tempi, sforzi rivolti a realizzare un regime di più marcata equivalenza tra tutela straordinaria e tutela giurisdizionale.

In questa logica si è riconosciuta, dalla legge 205/00 - dissolvendo antiche incertezze giurisprudenziali - la possibilità di far luogo, anche in sede straordinaria, all'adozione di misure cautelari. Resta affidata, invece, solo ad una lettura giurisprudenziale della seconda Sezione del Consiglio di Stato (in attesa della valutazione che sarà fatta, a giorni, dalla Corte costituzionale), la remissione a quest'ultima di questioni di costituzionalità insorte in sede straordinaria (una devoluzione alla Corte giustificata - nell'ordinanza di remissione della II Sezione - con riferimento alla neutralità e terzietà del rimedio e al carattere di giurisdizionalità (o quasi giurisdizionalità) riconosciuta allo stesso in sede comunitaria).

8. Anche l'area della consulenza facoltativa è stata interessata in questi ultimi tempi da tratti innovativi. Va rilevato, in primo luogo, l'ampliamento, a livello centrale, delle Istituzioni pubbliche che hanno preso a richiedere il parere del Consiglio di Stato. Oltre al Governo (del quale il Consiglio di Stato è, per espressa volontà costituzionale, organo di consulenza giuridico amministrativa: articolo 100 Costituzione) hanno ritenuto di richiedere il parere del nostro Consiglio su questioni di carattere amministrativo i Presidenti delle Camere, le Autorità indipendenti, la Banca d'Italia.

Anche le Regioni e gli Enti di autonomia locale, (questi ultimi, talora, sollecitando l'intervento regionale per la richiesta del parere) mostrano, in qualche misura, l'esigenza di avvalersi di una consulenza, distaccata e neutrale, quale è quella offerta dal Consiglio di Stato. E' evidente, peraltro, che il problema della consulenza a livello regionale e delle autonomie locali richiede attente riflessioni anche in sede legislativa in vista dell'attuazione del Titolo V.

9. Passo ora alla considerazione degli aspetti concernenti la tutela giurisdizionale. Posso essere, a questo riguardo, meno analitico perché i Presidenti dei Tribunali amministrativi - nelle relazioni inviatemi - hanno offerto un ampio panorama del sistema di tutela giurisdizionale amministrativa, sia con riferimento al nuovo perimetro nel quale il giudice amministrativo è chiamato ad operare, sia con riguardo ai nuovi strumenti processuali che l'ordinamento ha posto a sua disposizione.

Vi è solo un punto, ricorrente in molte relazioni, che vorrei riprendere in questa sede. Si tratta dei profili della nuova disciplina concernenti le c.d. azioni risarcitorie nei riguardi della PA: un assetto che è valso ad assicurare, come appresso sarà chiarito un vero e proprio salto di qualità al sistema di giustizia amministrativa per quanto attiene alle garanzie del cittadino. Sotto la ora menzionata denominazione, si collocano, infatti, due importanti innovazioni volute dal legislatore: la prima implicante la costituzione di una nuova area di giurisdizione esclusiva (e perciò solo effetti modificativi del perimetro giurisdizionale), l'altra - di carattere sostanziale - rivolta a dar vita, ad una nuova, più vigorosa, figura di interesse legittimo capace di collocare il nostro Paese tra gli ordinamenti dell'Europa comunitaria più sensibili alle esigenze di garanzia del cittadino nei confronti della PA.

Il cittadino si muove non più sul piano degli spazi relativi alla giurisdizione (costituzione di una nuova area di giurisdizione esclusiva) ma in un ambito di carattere sostanziale - e all'interno della giurisdizione amministrativa- la questione concernente la pretesa risarcitoria nei riguardi dell'Amministrazione in presenza di lesioni riconducibili ad atti amministrativi chiamati ad allargare la sfera la sfera individuale che abbiano negato all'interessato, in tutto o in parte, la situazione di vantaggio che l'atto avrebbe dovuto garantire. Si tratta, come è evidente, della categoria di atti oggi più frequenti nell'ambito di un'Amministrazione pubblica tesa a garantire lo sviluppo ed il benessere della società (atti di concessione, autorizzazione, ammissione, nomine etc.).

Basti pensare all'elemento psicologico che - come ha riconosciuto, almeno fino agli anni novanta, la giurisprudenza della Cassazione - non va provato ma si presume iuris et de iure; al fatto che il giudice amministrativo può garantire la riparazione in forma specifica, preclusa invece al giudice ordinario che può offrire solo quelle per equivalente per limiti che lo stesso nei confronti della pubblica amministrazione; la riparazione per equivalente, pur se di fatto possibile, può venir negata dal giudice amministrativo per ragioni di interesse pubblico che consiglino la riparazione per equivalente (articolo 2058 Cc). Si tratta - come già si è ricordato nel testo - del settore di esclusivo impegno istituzionale dei Tribunali amministrativi regionali e quello nel quale profonde le sue maggiori energie il Consiglio di Stato per la complessità ed il numero delle questioni affrontate. Penso all'area urbanistica destinata ad accogliere solo il contenzioso relativo ad atti nulli, comportamenti naturali ispirati ad esigenze pubbliche. Ciò, naturalmente, solo a condizione che, si riconosca all'articolo 35 quarto comma D.Lgs 80/1998 (novellato dall'articolo 7della legge 205/00) la capacità di garantire la cognizione da parte del Ga degli atti degradatori lesivi di diritti soggettivi.

Si pensi ancora al contenzioso in tema di scelta del contraente nelle procedure ad evidenza pubblica 9.bis Passo ora all'esame delle competenze giurisdizionali del giudice amministrativo. Come è noto l'area nella quale il giudice amministrativo è, oggi, chiamato a svolgere i suoi interventi ha sopportato innovazioni significative in questi ultimi anni. La legge 205/00 - dopo le anticipazioni di cui al D.Lgs 80/1998 e la storica sentenza 500/99 - ha offerto il definitivo assetto alla materia in termini che così possono essere riassunti:

a) attribuzione di nuove materie alla giurisdizione esclusiva (l'ambito di attribuzioni in cui il giudice amministrativo conosce anche di diritti soggettivi): a parte qualche altra marginale variante si conferiscono al giudice amministrativo - in sostituzione delle precedenti ipotesi di giurisdizione esclusiva (pubblico impiego) - la tutela dei diritti soggettivi investiti da provvedimenti illegittimi del pubblico potere e le controversie in tema di servizi pubblici;

b) Si riconosce, poi, al giudice amministrativo - giudice naturale delle liti relative ad interessi legittimi (e, quindi, in sede di giurisdizione di legittimità costituzionalmente garantita) la possibilità di accordare tutela in via patrimoniale per equivalente all'interesse legittimo quando l'interesse individuale non riesca ad ottenere salvaguardia insieme all'interesse pubblico (una nuova modalità di tutela dell'interesse legittimo che - come è stato rilevato - vale a porre il nostro ordinamento tra quelli più sensibili alle esigenze di salvaguardia del singolo nei riguardi del pubblico potere).

10. Per quanto concerne il punto sub a) (la giurisdizione esclusiva) va osservato che si è consentito, anzitutto, la riparazione innanzi al giudice amministrativo dei diritti soggettivi investiti dal potere pubblico (un potere pubblico naturalmente non più sorretto, a questo punto, dall'atto amministrativo dopo l'annullamento dello stesso). Una soluzione, quella ora ricordata, che conducendo alla concentrazione in un'unica sede sia del contenzioso relativo ad interessi legittimi (costituzionalmente garantito al giudice amministrativo: quello avente ad oggetto l'impugnativa dell'atto) sia del contenzioso relativo a diritti soggettivi (i diritti investiti dal provvedimento ormai annullato) vale ad assicurare una tutela più rapida ed efficiente di quella accordata dal precedente regime, caratterizzato dal frazionamento in due diverse sedi del contenzioso e dalla possibilità per il giudice ordinario di adottare, a tutela del diritto soggettivo leso, solo una sentenza di condanna.

11. Quanto alla giurisdizione esclusiva in tema di servizi pubblici va sottolineato che - dopo le prime affrettate letture della normativa - si è riconosciuto a tale giurisdizione un più circoscritto campo di azione. È oggi incontroverso che il contenzioso in tema di servizi pubblici deve ritenersi riservato solo agli aspetti relativi alla organizzazione del servizio pubblico (un settore pervaso dal pubblico interesse nel quale muovono atti amministrativi e atti negoziali retti, di regola, dal diritto privato speciale proprio per la presenza del pubblico interesse): risparmiandosi così, tra l'altro, in tale ambito al cittadino le difficoltà che inevitabilmente incontrerebbe nella individuazione della situazione soggettiva coinvolta (e, perciò, della istituzione giurisdizionale innanzi alla quale radicare la controversia).

12. Ma è soprattutto con riferimento all'interesse legittimo che si manifestano - all'interno della giurisdizione amministrativa di legittimità - le innovazioni più rilevanti. L'interesse legittimo perde la sua veste di posizione subalterna, suscettibile di venir tutelata insieme all'interesse pubblico e, perciò, con l'adozione dell'atto vantaggioso. Pur restando l'interesse legittimo posizione destinata, naturaliter, a venir soddisfatta insieme all'interesse pubblico, si riconosce alla stessa - quando si spezza l'anello che lega insieme i due interessi - la possibilità di conseguire tutela per equivalente. Con il ripudio così dell'antica idea che voleva negata ogni tutela all'interesse individuale incapace di venir soddisfatto insieme all'interesse pubblico. Potrà, dunque, chiedersi il ristoro del danno per il ritardo nell'emanazione di provvedimenti amministrativi sopraggiunti tardivamente, incapaci di produrre effetti retroattivi; ancora per l'impossibilità di conseguire l'atto vantaggioso destinato a prendere il posto di quello anteriore di diniego che è stato annullato se circostanze sopraggiunte impediscano la adozione di una nuova determinazione.

13. In tutte le relazioni dei presidenti dei Tar si registrano espressioni di compiacimento per il fatto che il nuovo sistema dia vita ad un contenzioso (quello di cui finora si è detto) che accorda, ormai, al cittadino una tutela più avanzata ed efficiente. Nelle relazioni citate si riscontra, però, anche la preoccupazione che la marcia da poco tempo intrapresa dal giudice amministrativo nelle nuove aree di competenza (che pure sta ottenendo larghi consensi dagli utenti e dai loro difensori e che va sempre più accreditando la figura di un giudice amministrativo valido difensore del cittadino nei riguardi dell'Amministrazione) possa essere, in qualche modo, ritardata o interrotta da alcune ordinanze con le quali si sospetta di illegittimità costituzionale la disciplina (ordinanze sulle quali, tra non molto, la Corte costituzionale dovrebbe essere chiamata a pronunciare).

14. Il giudice amministrativo nutre l'assoluta certezza che la Corte costituzionale valuterà, come è suo costume, con serenità e saggezza le questioni che le sono state sottoposte, e, naturalmente, si adeguerà a qualunque statuizione il giudice delle leggi riterrà di adottare. Mi limito soltanto, per doverosa informazione, a ricordare che viene sospettata di illegittimità costituzionale l'attribuzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo di ambiti non qualificabili, per le loro dimensioni, come "materie determinate" ai sensi dell'articolo 103 Costituzione (Si noti che nell'ambito della giurisdizione esclusiva le dette ordinanze collocano pure la competenza del giudice amministrativo a disporre il risarcimento del danno per interessi legittimi ricadente invece, come più avanti si è chiarito, nella giurisdizione generale di legittimità). Tutto ciò realizzerebbe sempre secondo le ordinanze citate una indebita invasione in aree relative a diritti soggettivi che la Costituzione riserva al giudice ordinario.

a) Inesatta, anzitutto, la riferibilità delle questioni di costituzionalità ora ricordate al punto concernente il ristoro, da parte del giudice amministrativo, dell'interesse legittimo per equivalente. Si è in presenza, infatti, in questo caso, di una vicenda interna alla giurisdizione amministrativa generale di legittimità e, perciò di un area del tutto estranea alla giurisdizione esclusiva, la sola per la quale è prescritto il suo disporsi all'interno di "materie determinate". La riparazione dell'interesse legittimo per equivalente costituisce, infatti, mera modalità alternativa di tutela dell'interesse legittimo che non muta consistenza e natura se soddisfatta non in forma specifica ma in via patrimoniale.

b) Difficile pure comprendere perché le controversie incidenti nell'area dei servizi pubblici (il circoscritto ambito relativo alla sola organizzazione dei detti servizi con esclusione di ulteriori settori) non si lascino ricondurre in una materia determinata.

c) Per quanto concerne la giurisdizione esclusiva sui diritti soggettivi lesi dall'esplicazione del pubblico potere (gli atti ablatori o degradatori) va osservato che nemmeno in questo caso risulta consumata (come si afferma invece nelle ordinanze di remissione ) la regola che vuole la riconduzione dei casi di giurisdizione esclusiva in "materie determinate". Va in proposito, anzitutto, rilevato che resta in campo, nella trama normativa in vigore anche dopo l'articolo 35, quarto comma, del D.Lgs 80/1998 (nella nuova versione di cui all'articolo 7 della legge 205/00), la attribuzione al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva della materia "urbanistica", già presente nella originaria versione dell'articolo 35, proprio al fine di attrarre, nell'area della giurisdizione esclusiva, la più parte degli atti ablatori incidenti su diritti soggettivi (proprietà, possesso, altri diritti reali).

E', infatti, "l'urbanistica" (id. est: "l'assetto del territorio") l'ambito nel quale si manifestano, nel più ampio numero, gli atti incidenti su diritti soggettivi (espropriazioni, occupazioni, demolizioni etc.). In questi limiti è fuor di discussione la presenza di una "materia determinata" nella quale la giurisdizione esclusiva, in relazione alla più parte degli atti ablatori, è chiamata ad operare. Anche la più estensiva (e, forse, assorbente) formula di cui all'articolo 35, quarto comma, (nuova versione) rivolta a far confluire - anche se con un linguaggio non privo di ermetismi - nel giudice amministrativo la riparazione di qualunque diritto soggettivo leso nella esplicazione del potere (ogni diritto patrimoniale consequenziale) pare identificare un ben definito "settore" di azione amministrativa.

Ed invero le ipotesi nelle quali il potere amministrativo incide ablatoriamente sui diritti soggettivi (si tenga conto - o meno - ai fini del loro censimento di quelli ricadenti nell'area dell'urbanistica) sono tutte fattispecie contemplate a livello normativo e in conformità di previsioni costituzionali Una interpretazione il più possibile estensiva a questo riguardo è suggerita anche dall'esigenza di assicurare la realizzazione, nello stesso ambito, di un ulteriore valore costituzionale: quello del "giusto processo" di cui all'articolo 111 Costituzione postulante, tra l'altro, la durata ragionevole del contenzioso che risulterebbe, invece, gravemente compromesso nell'ipotesi di frazionamento della lite innanzi a due diverse giurisdizioni.

10. La vicenda che dà vita alla nuova giurisdizione esclusiva concerne gli atti amministrativi incidenti (illegittimamente) su diritti soggettivi preesistenti (espropri, occupazioni, demolizioni ecc.) La nuova disciplina si allontana dal precedente assetto fondato sulla regola generale di riparto - diritto soggettivo-interesse - che rendeva un autentico "martirio" per il ricorrente il conseguimento della tutela. Non si contempla, infatti, più un separato giudizio rivolto a sindacare il potere pubblico da parte del giudice amministrativo (il giudice dell'interesse legittimo) e, poi, lo svolgimento dell'ulteriore contenzioso, relativo alla riparazione del diritto, innanzi al giudice ordinario, dopo l'annullamento dell'atto amministrativo.

La nuova disciplina - facendo leva sulla autorizzazione costituzionale dell'articolo 103 che consente al legislatore ordinario di conferire al giudice amministrativo in "particolari materie" anche la cognizione di diritti soggettivi - ha, invece, affidato al giudice amministrativo il compito di garantire la riparazione del diritto soggettivo leso. Con l'ulteriore vantaggio, per l'interessato, del passaggio ad un sistema nel quale, in sostituzione della riparazione per equivalente, può trovar applicazione anche la reintegrazione in forma specifica del diritto leso non soggiacendo il giudice amministrativo a quei limiti che si impongono, invece, al giudice ordinario quando pronunci nei riguardi dell'Amministrazione.

Sarei, anzi, tentato di affermare che la costituzione della nuova area di giurisdizione esclusiva di cui alla legge 205 cit. ha rappresentato, per il legislatore statale, quasi una soluzione obbligata. Ed invero la clausola costituzionale generale di riparto (derogabile - per volontà costituzionale - dal legislatore ordinario) che conferisce al giudice amministrativo gli interessi legittimi e al giudice ordinario i diritti soggettivi va letta congiuntamente all'articolo 111 Costituzione sul giusto processo che reclama un contenzioso tempestivo ed efficiente che solo la concentrazione delle due procedure giudiziarie in un'unica sede può offrire (si pensi ai tempi ed alle spese di due separati contenziosi).

11. Di ben altro spessore è l'innovazione di carattere sostanziale introdotta dalla legge 205/00 per assicurare tutela al pregiudizio conseguente alla mancata attribuzione delle situazioni di vantaggio che il provvedimento avrebbe dovuto conferire (diniego o ritardo di concessione, di autorizzazioni, di promozioni ecc.). La tutela del danno sopportato dall'interessato, nelle situazioni avanti ricordate, viene realizzato facendo emergere - sotto lo stimolo della storica sentenza 500/99 della Cassazione - una figura di interesse legittimo pervaso da nuova linfa caratterizzata da connotazioni in precedenza sconosciute. Viene ripudiata l'antica, tradizionale configurazione dell'interesse legittimo come posizione subalterna capace di vivere solo in simbiosi con l'interesse pubblico e di conseguire, perciò, esclusivamente attraverso l'emanazione dell'atto, il suo appagamento.

La nuova disciplina - pur non abbandonando l'idea secondo cui l'interesse legittimo resta figura destinata a venire soddisfatta "fisiologicamente" in forma specifica (e, quindi, con l'erogazione dell'atto attributivo di risultati vantaggiosi) - riconosce, però, per la prima volta, all'interesse sostanziale individuale la capacità di conseguire egualmente protezione tutte le volte che venga a spezzarsi l'anello che lega insieme l'interesse privato e l'interesse pubblico. (Si pensi all'ipotesi in cui l'atto amministrativo sia illegittimamente adottato in ritardo né sia possibile assicurare retroattività ai suoi effetti; ad un atto amministrativo vantaggioso illegittimamente negato dall'Amministrazione che non possa, dopo l'annullamento, essere adottato per sopravvenienze che impediscono in fatto e in diritto l'emanazione del nuovo provvedimento).

12. Nelle relazioni dei presidenti dei Tribunali amministrativi insieme al comprensibile orgoglio di gestire un "servizio giustizia" assurto, ormai, a più elevati livelli per quanto attiene alla tutela del cittadino si associa pure la preoccupazione per qualche nube che si è addensata sul nuovo assetto. Si tratta della presenza di alcune ordinanze, provenienti da organi della giurisdizione ordinaria, con le quali si è posto, sostanzialmente, in contestazione la legittimità costituzionale dell'assetto fin qui ricordato rilevandosi che, in entrambe le ipotesi, la giurisdizione del giudice amministrativo è chiamata a muoversi su campi non contrassegnati da precisi confini e, perciò, al di fuori delle "particolari materie" di cui all'articolo 103 Costituzione.

Non è questa la sede per lo svolgimento di tesi a difesa della costituzionalità dell'assetto: il giudice amministrativo si rimette alla saggezza ed alla serenità della Corte costituzionale e si adeguerà a qualunque statuizione il giudice delle leggi riterrà di adottare. Mi limito solo ad offrire qualche sommaria notazione alla quale dovranno essere dedicati ulteriori approfondimenti:

a) Resto sorpreso, anzitutto, della singolare qualificazione come controversie ricadenti nella giurisdizione esclusiva attribuita dalle ordinanze di remissione, alle pretese rivolte ad ottenere la riparazione per equivalente dell'interesse legittimo pretensivo. La detta riparazione costituisce, invero, meccanismo di tutela dell'interesse legittimo che resta immodificato nella sua sottile sostanza sia che alla sua tutela si provveda seguendosi il percorso tradizionale della riparazione in forma specifica (adozione dell'atto vantaggioso) sia quella alternativa della riparazione per equivalente. Si tratta, dunque, di controversie che si collocano non nell'area della giurisdizione esclusiva ma nel campo degli interessi legittimi costituzionalmente garantiti al giudice amministrativo dalla Costituzione.

Non si comprende, quindi, come, in questo caso, possano invocarsi le regole della giurisdizione esclusiva e richiamarsi la norma costituzionale (articolo 103) che parla di "singole materie".[xxi] b) La questione di costituzionalità di cui si è detto non sembra nemmeno prospettata in maniera convincente con riguardo alla parallela ipotesi di controversie aventi ad oggetto la riparazione dei diritti soggettivi sui quali abbia inciso l'atto amministrativo di cui si è disposto l'annullamento (controversie, queste ultime, sicuramente rientranti nella giurisdizione e esclusiva). Va in proposito, anzitutto, rilevato che resta in campo, nella trama normativa in vigore - anche dopo l'articolo 35, quarto comma, del D.Lgs 80/1998 (nella nuova versione di cui all'articolo 7 della legge 205/00) - la nuova attribuzione al giudice amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva, della materia "dell'urbanistica", già presente nella originaria versione del citato articolo 35, proprio al fine di attrarre, nell'area della giurisdizione esclusiva, la più parte degli atti ablatori incidenti su diritti soggettivi (proprietà, possesso, altri diritti reali). È, infatti, "l'urbanistica" (id est: "l'assetto del territorio") l'ambito nel quale si manifestano, nel più ampio numero, gli atti incidenti sui diritti soggettivi (espropriazioni, occupazioni, demolizioni etc.).

In questi limiti è fuori di discussione, quindi, la presenza di una "particolare materia" nella quale la giurisdizione esclusiva, in relazione alla più parte degli atti ablatori, è chiamata ad operare Anche la più estensiva (e, forse, assorbente) formula di cui all'articolo 35, quarto comma (nuova versione), rivolta a far confluire nel giudice amministrativo la riparazione di qualunque diritto soggettivo leso dalla esplicazione del potere (ogni diritto "patrimoniale consequenziale") pare identificare un ben definito "settore" dell'azione amministrativa (e, quindi, una particolare materia).

Ed invero le ipotesi nelle quali il potere amministrativo incide ablatoriamente sui diritti soggettivi (si tenga conto - o meno - ai fini del loro censimento, di quelli ricadenti nell'area dell'urbanistica) sono tutte fattispecie contemplate dalla legge sulla base di autorizzazioni riconducibili a previsioni costituzionali. Una interpretazione il più possibile estensiva a questo riguardo è suggerita, inoltre, dall'esigenza di assicurare la realizzazione - come avanti si accennava - dei valori del "giusto processo" e della Carta dei diritti dell'Uomo (la durata ragionevole del contenzioso risulterebbe gravemente compromessa nell'ipotesi di frazionamento della lite innanzi a due diverse giurisdizioni).

13. Qualche notazione, infine (e passo, così, alla terza parte della mia esposizione), per le questioni di carattere ordinamentale e organizzativo della Giustizia amministrativa. Richiamo, anzitutto, un'importante modifica legislativa che concerne il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana (un organismo chiamato ad operare, come propaggine del Consiglio di Stato in terra di Sicilia: articolo 23 Statuto siciliano, con due sezioni, rispettivamente chiamate ad espletare funzioni di giudice di appello avverso le pronunce del Tar della Sicilia e attività di consulenza giuridico amministrativa a favore della Regione.

La nuova disciplina - introdotta con la congiunta manovra di due testi legislativi (il D.Lgs di attuazione dello Statuto 373/03 e il decreto legge 354 dello stesso giorno, convertito in legge il 18 febbraio 2004, in corso di pubblicazione) - mira a garantire ai membri laici di entrambe le sezioni del Consiglio di Giustizia (la Sezione giurisdizionale e la Sezione consultiva) oltre ad elevati requisiti professionali (articolo 106, 2° comma, Costituzione e articolo 1 Dpr 579/73) la stessa indipendenza assicurata ai magistrati del Consiglio di Stato (divieto di svolgimento di qualunque attività professionale e di impresa, soggezione ai poteri disciplinari dell'organo di autogoverno etc.).

Si persegue, inoltre, l'obiettivo di organizzare, come strutture, composte da membri diversi, la Sezione giurisdizionale e quella consultiva. Si vuole, ancora, una più larga presenza di componenti di espressione regionale nella Sezione consultiva in considerazione del fatto che quest'ultima viene a porsi, in Sicilia, quale organo di consulenza giuridico-amministrativa della Regione (e delle istituzioni infraregionali). Si stabilisce, infine, il potenziamento numerico della Sezione giurisdizionale siciliana in considerazione del fatto che in questi ultimi anni (al pari di ogni altro organo di giurisdizione amministrativa), il contenzioso, è venuto via via montando.

14. Passo ora a svolgere qualche considerazione sulla produzione della attività giurisdizionale sia in primo grado che in appello (per quel che riguarda l'attività consultiva ho già offerto, in precedenza le notizie occorrenti). Per quel che concerne i Tribunali Amministrativi occorre dar atto del dato positivo che il contenzioso in uscita continua ad essere più elevato di quello in entrata (un effetto da ricondurre, oltre che al più forte impegno dei magistrati amministrativi e alle decisioni in forma semplificata largamente diffuse in primo grado, alla riduzione del contenzioso in entrata conseguente al nuovo riparto di competenze giurisdizionali postulate dalla legge 205/00). Basti rilevare, per quel che riguarda il 2003, che i ricorsi esitati sono stati 112.505, mentre in entrata sono stati, nello stesso anno, ricevuti 80.098 ricorsi. Per il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale il fenomeno della prevalenza delle entrate sulle uscite è meno marcato: conseguenza quest'ultima del fatto che le entrate dei ricorsi in appello sono venute crescendo e non diminuendo in conseguenza della più elevata produzione delle decisioni di primo grado. Le entrate che ascendevano nel 1998 a 6.710 ricorsi (con definizione di 6.901 ricorsi) sono, nel 2003, salite a n. 8.904 in entrata (i ricorsi in uscita sono stati nello stesso anno n. 9.856).

15. È evidente che il fenomeno ora descritto è ben lontano dal far presagire che l'attuale arretrato (di primo e secondo grado) possa venire eliminato - o ridotto in maniera significativa - solo per effetto dell'aumento della produttività dei giudici. Se si prescinde da iniziative legislative, credo che possa solo confidarsi su taluni tentativi che vedono impegnati da qualche mese a questa parte, in un operazione pilota taluni Tribunali e la IV Sezione del Consiglio di Stato: la ricerca, attraverso l'esame dei singoli fascicoli, della presenza di ricorsi eguali, suscettibili di essere definiti con un'unica decisione o con separate decisioni brevi destinate a far seguito ad una sentenza capostipite sorretta da più ampia motivazione. Ancora la identificazione dei ricorsi divenuti veri e propri fossili perché non più sostenuti dalla presenza di qualunque attuale interesse (ad esempio i ricorsi per i quali non risulti presentata entro il termine biennale di perenzione l'istanza di fissazione del ricorso).

Lasciano, naturalmente, grande speranza, sempre ai fini di un miglior funzionamento del "servizio giustizia" (compresa la riduzione dell'arretrato), le nuove forze che sono venute o verranno ad aggiungersi alla schiera dei Magistrati di primo grado: i 35 referendari assunti alla fine dello scorso anno e i 35 di cui si prevede l'immissione nei ruoli alla fine dell'estate o, al più tardi, agli inizi dell'autunno.

16. Non posso chiudere questa relazione senza esprimere la mia sincera gratitudine ai Magistrati ed al Personale della Giustizia amministrativa, sempre pronti ad offrire impegno, ingegno ed energie, a favore dell'Istituzione della quale fanno parte. Un particolare e grato apprezzamento anche a tutti i componenti del Consiglio di presidenza ed in particolare alle quattro personalità laiche espresse dal Parlamento, che di esso fanno parte.

Il Consiglio di presidenza, specie in questi ultimi tempi, va manifestandosi come utile strumento sia di raffreddamento di talune antiche tensioni che di ricerca di nuovi e definitivi equilibri all'interno della magistratura amministrativa, caratterizzata da ruoli separati ma contigui. Signor Presidente ho rassegnato alla Sua attenzione le vicende più significative della Giustizia amministrativa dell'anno 2003. Le porgo i sentimenti della devozione mia personale, della Magistratura e del Personale del Consiglio di Stato e dei Ttaarr.

(si mettono le note tecniche esplicative)

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