Gli obbiettivi della riforma dell'ordinamento giudiziario
Un servizio efficiente,
una giustizia di qualità
di ASSOCIAZIONE NAZIONALE MAGISTRATI

Il problema centrale della nostra giustizia è la durata eccessiva dei processi. Si tratta di intervenire sull'organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia, ed è questa la responsabilità che la Costituzione attribuisce al Ministro della Giustizia.

Occorrono anche interventi razionalizzatori sul processo penale e civile, che trovino un punto di equilibrio tra garanzie e funzionalità. La riforma dell'ordinamento giudiziario è necessaria per assicurare una giustizia di qualità.

Al riguardo l'Anm ha fornito un contributo puntuale di elaborazione e di proposta, nel confronto con l'avvocatura, l'università e tutti gli operatori del diritto. Segnaliamo in particolare il volume "I magistrati e la sfida della professionalità" ed il n. 3-4/ 2003 della rivista "La Magistratura".

La posizione di netta critica dell'Anm rispetto al testo approvato al Senato è stata da ultimo ribadita e sintetizzata nel documento conclusivo approvato all'unanimità al XXVII Congresso Nazionale di Venezia.

Nel documento del Congresso è stato sottolineato che "La riforma dell'ordinamento giudiziario è assolutamente necessaria soprattutto per quanto riguarda la valutazione di professionalità dei magistrati, la formazione, selezione e responsabilità dei dirigenti, la temporaneità degli incarichi direttivi, la scuola della magistratura, la costituzione dell'ufficio del giudice, la tipizzazione degli illeciti disciplinari, il rafforzamento delle funzioni dei consigli giudiziari".

E' opportuno in questa fase offrire su alcuni dei punti essenziali un ulteriore contributo di riflessione e proposta, che, nella linea del deliberato congressuale, tenga conto anche del dibattito in corso.

REVISIONE DELLE CIRCOSCRIZIONI

E' indispensabile reintrodurre una espressa delega per una incisiva revisione delle circoscrizioni, dettandone i criteri direttivi: individuazione delle dimensioni minime per la funzionalità del servizio. Sappiamo bene che si tratta di tema delicato, ma è pur vero che in diverse realtà territoriali la magistratura e la stessa avvocatura hanno già avanzato proposte coraggiose e razionali.

PROMOZIONE E VALUTAZIONE della PROFESSIONALITA' dei MAGISTRATI FUNZIONI di MERITO e FUNZIONI di LEGITTIMITA'

L'obbiettivo è quello di offrire al cittadino che si confronta con la giustizia un magistrato preparato e qualificato sin dalla prima fase del processo. La nozione di meritocrazia deve confrontarsi con la specificità della organizzazione giudiziaria. Le rigide regole sulla competenza e sulla precostituzione del giudice, la esigenza fondamentale di avere magistrati esperti nelle funzioni di primo grado impongono di avere come primario obbiettivo quello della professionalità diffusa, garantita da un sistema efficace ( e dunque accompagnato da sanzioni significative) di controllo della professionalità di tutti i magistrati. Nell'ambito delle funzioni giudiziarie la distinzione fondamentale ( nella linea di quanto indicato nella sentenza n.86/1982 della Corte Costituzionale) è quella tra funzioni di legittimità e funzioni di merito. Mentre significativa è la specificità della professionalità del magistrato di merito rispetto a quello di legittimità, così non è per le funzioni di merito di primo grado rispetto quelle di appello. Valutiamo positivamente che nel ddl sia stato abolito il sistema delle attuali qualifiche astratte ( tribunale, appello, cassazione) sganciate dall'esercizio effettivo delle funzioni.

E' altrettanto importante che sia stata mantenuta la progressione nel trattamento economico sulla base degli scatti per anzianità. Questo sistema assicura la indipendenza interna ed esterna della magistratura, dà attuazione del principio costituzionale per i quale "i magistrati si distinguono fra loro soltanto per diversità di funzioni" (art. 107 co. 3 Cost.), consente al magistrato di permanere nelle funzioni per quali si ritiene più adatto, senza subire rallentamenti nella progressione economica. Il problema da affrontare è quello di una rigorosa valutazione periodica della professionalità.

Il sistema risultante dal testo del ddl non lo risolve. Con il sistema dei concorsi facoltativi ( e gli incentivi economici ad esso connessi) si stimola il passaggio alle funzioni superiori, in contrasto con la esigenza di assicurare che magistrati di esperienza e di provata professionalità rimangano nelle funzioni di primo grado, senza svantaggi a livello di trattamento economico. Dal luglio 2003 sono entrate in funzione presso 12 Tribunali sezioni specializzate di diritto industriale, con competenza distrettuale o pluridistrettuali. Sarebbe del tutto irrazionale, indurre, attraverso l'incentivo economico connesso al concorso per le funzioni di appello, indurre magistrati specializzati ad abbandonare questa funzione di primo grado, di tale importanza da avere indotto il legislatore ad una innovazione ordinamentale.

Non vi è ragione di prevedere un concorso per la funzione di appello. Inoltre i momenti di valutazione della professionalità dei magistrati che, per vocazione o anche per scelta di comodo, non ritengano di seguire la via dei concorsi, sarebbero addirittura ridotti rispetti a quelli attuali, pur da tutti riconosciuti insufficienti.

L'Anm IN ALTERNATIVA al sistema dei concorsi avanza due proposte:

- un nuovo sistema generale di valutazione della professionalità con cadenze ravvicinate, conseguenze anche sul trattamento economico e intervento dei Consiglio degli ordini degli avvocati

- un nuovo sistema per l'accesso alle funzioni di legittimità.

Valutazioni periodiche di professionalità

Il nuovo sistema di valutazione di professionalità, alternativo a quello dei concorsi comporterebbe:

- rigorose verifiche di professionalità da compiersi ogni quattro anni sulla quantità e qualità del lavoro svolto dai singoli magistrati;

- blocco per un quadriennio della progressione economica dei magistrati che non superano, con esito positivo, la verifica di professionalità;

- destinazione ad altra funzione dei magistrati che si rivelino inidonei non già all'esercizio delle funzioni giudiziarie in generale, ma all'esercizio della specifiche funzioni in atto loro assegnate

- rimozione dei magistrati che non superano due successive verifiche di professionalità.

Quanto alle fonti di conoscenza dovrà essere valorizzato il contributo delle segnalazioni su fatti specifici provenienti dal Consiglio dell'ordine degli avvocati. L'adeguatezza delle verifiche potrebbe essere assicurata da un esame analitico di un campione significativo dei provvedimenti adottati dal magistrato nel periodo considerato, valutato dal capo dell'ufficio, dai Consigli giudiziari e dal CSM.

L'obbiettività sarebbe così garantita, oltre che dalla natura dei soggetti coinvolti nei processi valutativi, anche dai criteri adottati per il campionamento, determinati in modo oggettivo ed ex post (cioè al momento della valutazione, senza che il magistrato ne possa essere a conoscenza e possa conseguentemente adeguare il suo comportamento) e con riguardo a tutti i provvedimenti che, secondo le varie funzioni svolte, caratterizzano in modo significato l'attività del magistrato.

La valutazione sull'aspetto quantitativo del lavoro svolto, ovviamente, dovrebbe permettere di considerare non solo il numero dei provvedimenti emessi, ma anche la capacità del magistrato di rendere un'adeguata risposta alla domanda di giustizia, attraverso la gestione e la definizione del carico di lavoro assegnatogli. L'esame dei dati quantitativi relativi al lavoro svolto non potrebbe che essere condotto con riferimento, da un lato, ai dati qualitativi e, dall'altro, alla produttività media, in sede locale e nazionale, secondo il progetto di rilevazione statistica approvato dal CSM e dal Ministero della Giustizia da oltre due anni e in avanzata fase di sperimentazione.

L'ampiezza e la tipologia della verifica di professionalità così condotta, su dati oggettivi, secondo parametri nazionali e locali di produttività, affidata ad una pluralità di soggetti con permanenti competenze istituzionali, appaiono garantire sufficiente adeguatezza rispetto agli obiettivi perseguiti, permettendo anche il controllo sugli stessi processi valutativi. La composizione dei Consigli Giudiziari dovrebbe prevedere una componente laica di provenienza analoga, qualitativamente e quantitativamente, a quella prevista per il CSM.

Concorso per l'accesso in cassazione

La decisione di conferimento delle funzioni di legittimità deve rimanere , secondo il sistema costituzionale (art. 105 Cost.) attribuita al CSM, nell'ambito del quale peraltro potrebbe opportunamente essere istituita una apposita commissione referente. L'assegnazione dei magistrati alla Corte di Cassazione, in ragione della specificità dell'organo, deve essere organizzata secondo moduli procedimentali diversi dalle assegnazioni agli uffici di merito, tali da assicurare una adeguata valutazione della professionalità specifica. Il concorso per esami è del tutto inidoneo ad accertare equilibrio, attitudine, professionalità in concreto maturata nell'esercizio delle funzioni di merito, quando di ogni magistrato si posseggono prove di professionalità ben più specifiche e affidabili quali sono gli atti dal medesimo compiuti nell'esercizio quotidiano delle sue funzioni.

Il concorso per l'accesso alle funzioni di Cassazione potrebbe prevedere che il Csm nomini una apposito comitato consultivo, composto da magistrati di cassazione e di merito e da professori universitari, che operi un primo esame dei provvedimenti e della produzione scientifica degli aspiranti alla funzione di legittimità, finalizzato alla valutazione delle specifiche attitudini, rimessa alle determinazioni conclusive del CSM. Tale valutazione, non vincolante, dovrebbe essere integrata da quella della commissione referente del Csm che potrà considerare anche con il dovuto peso professionalità, laboriosità ed attitudini sulla base dell'esercizio concreto della attività giurisdizionale nelle funzioni di merito. A questa commissione sarebbe anche affidata la prima selezione degli avvocati candidati alla nomina per meriti insigni.

Rimarrebbe l'attuale sistema di accesso per i magistrati di tribunale e di appello applicati al massimario. Mentre deve escludersi nel modo più netto un trattamento economico differenziato per la funzione di Cassazione ( come per qualunque altra funzione), l'introduzione di una vera indennità di trasferta sarebbe invece fortemente auspicabile nella finalità di incentivare l'accesso alla Cassazione di magistrati provenienti anche dalle sedi più lontane da Roma.

SCUOLA della MAGISTRATURA

Il Comitato direttivo dovrebbe essere composto da magistrati,professori universitari e avvocati e da un rappresentante del Ministro della Giustizia ( in relazione alle attribuzioni previste dall'art.110 Cost.). I magistrati, in maggioranza nel comitato, debbono essere nominati dal Csm. La struttura centrale dovrebbe gestire il tirocinio degli uditori, i corsi di aggiornamento professionale ( con moduli più agili e svincolati dal sistema dei concorsi), i corsi per il passaggio da una ad altra funzione, i corsi di formazione per i dirigenti, i corsi per il passaggio dalle funzioni requirenti alle giudicanti e viceversa. Non sembra utile prevedere sedi decentrate, inutilmente macchinose, mentre dovrebbe essere valorizzato l'attuale sistema di formazione decentrata presso le corti di appello, che già sta dando ottima prova.

UFFICIO DEL PUBBLICO MINISTERO

Distinzione delle funzioni di giudice e PM Evitando contrapposizioni ideologiche sulle formule (distinzione delle funzioni o separazione delle carriere) si tratta di orientare la disciplina in vista del valore essenziale da tutelare, la imparzialità del giudice. Se è vero che la garanzia primaria va ricercata nella normativa processuale, l'Anm riconosce l'esigenza di un intervento a livello ordinamentale, che sia dia carico anche delle esigenze di "apparenza" della imparzialità. Il doppio concorso iniziale non sembra rispondere ad alcuna esigenza razionale, poiché le materie di esame dovrebbero essere le stesse e d'altronde una prova meramente teorica sarebbe inidonea a verificare la maggiore attitudine all'una piuttosto che all'altra funzione. Piuttosto si potrebbe prevedere che gli uditori, all'esito del tirocinio, siano assegnati per un certo periodo a funzioni giudicanti collegiali ( anche in grado di appello). All'esito di questo periodo potrà esservi una effettiva valutazione ( ed autovalutazione) delle attitudini e si dovranno porre in essere, anche attraverso la Scuola della Magistratura, meccanismi per garantire una migliore specializzazione ed un più elevato livello di professionalità specifica nei magistrati chiamati ad adempiere all'uno o all'altra funzione.

L'Anm ritiene che debba essere mantenuta la possibilità di passaggio da una funzione all'altra ad alcune condizioni:

- decorso di un congruo periodo di tempo ( es cinque anni )

- frequentazione di un corso di formazione presso la Scuola della Magistratura

- rigorosa valutazione attitudinale, solo a seguito dell'esito favorevole del corso di cui sopra, da parte del Csm

- puntale regime di incompatibilità territoriale (circondario o distretto a seconda delle funzioni di primo grado o di appello di provenienza) Alle quattro condizioni sopra indicate non si vede perché il passaggio dall'una all'altra funzione non possa essere consentito anche più di una volta nel corso della carriera (evento peraltro nella pratica abbastanza raro).

Occorrebbe prevedere quale criterio di legittimazione per concorrere ad incarichi direttivi, ferme le incompatibilità territoriali, l'avere esercitato le funzioni corrispondenti per un congruo periodo di tempo in precedenza. Non vi dovrebbero essere invece limitazioni per l'accesso indifferentemente alle funzioni di consigliere o sostituto procuratore generale presso la Corte di Cassazione, stante la specificità delle funzioni svolte dalla Procura generale della Cassazione. Un sistema quale quello sopra delineato sembra garantire in modo adeguato il valore della imparzialità ( e della apparenza di imparzialità), della selezione attitudinale e della specializzazione, senza vanificare, nemmeno in via di fatto, il sistema di unicità della carriera voluto dalla Costituzione.

Organizzazione degli uffici del PM Occorre perseguire l'obbiettivo di una maggiore omogeneità dell'azione del pm, che è cosa diversa da un sistema di burocratica gerarchizzazione che rischia di deresponsabilizzare i sostituti, creare tensioni interne e rendere, alla fine, più difficile la concreta gestione dell'ufficio. Occorre valorizzare il sistema delle tabelle, come modulo organizzativo dell'ufficio. Occorre mantenere i procuratori aggiunti, figura indispensabile per assicurare il coordinamento negli uffici di medio-grandi dimensioni.

Si potrebbe prevedere:

- attribuzione al Procuratore capo del potere di dare direttive sull'impiego della p.g, sull'utilizzo delle risorse tecnologiche, sulla prassi uniforme da seguire negli interventi urgenti in materia di libertà personale, sui criteri generali di impostazione delle indagini in aree specializzate;

- dovere di previa informativa dei Sostituti al Procuratore, in particolare in materia di richiesta di misure cautelari personali e reali;

- possibilità da parte del Procuratore di revoca motivata della designazione del sostituto nel caso di violazione delle direttive di cui ai punti che precedono. In tal caso il Procuratore sarà tenuto a dare immediata comunicazione al Csm. La avocazione, così come delineata nel ddl, mentre si iscrive in una logica di rigida gerarchizzazione, non risponde ad alcuna esigenza razionale perché nel sistema processuale vigente il regime amplissimo di nullità copre ogni violazione significativa ( oltre a non pochi adempimenti del tutto formali e superflui)

SISTEMA DISCIPLINARE

La previsione di cui all'art.7 lettera d) n.7 dovrebbe essere limitata alla stretta attuazione della facoltà conferita al legislatore ordinario dall'art. 98 comma 3 della Costituzione, che, con formulazione particolarmente prudente, parla di "limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti politici". Ogni ulteriore ipotesi confligge con i principi costituzionali in materia di diritti fondamentali del cittadino. Poiché i valori da tutelare sono quelli dell'indipendenza, della terzietà e della imparzialità del magistrato con riferimento all'esercizio delle funzioni, sembra più che sufficiente la formulazione ampia ( e che tiene conto anche del profilo della apparenza) di cui al n.8 dello stesso art.7 lettera d): "8) ogni altro comportamento tale da compromettere l'indipendenza, la terzietà e l'imparzialità del magistrato, anche sotto il profilo dell'apparenza".

La previsione di cui all'art. 7 lettera c) n.9 anche nella nuova formulazione contrasta in modo insuperabile con la libertà dell'interprete che è l'essenza del giudicare e che trova le opportune sanzioni a livello di sistema delle impugnazioni. La tematica dell'interpretazione deve essere esclusa dal sistema disciplinare, al di fuori della ipotesi, (già di per sé delicata da circoscrivere, anche se riferimenti utili si trovano nella giurisprudenza delle Sezioni Unite in materia disciplinare), del provvedimento abnorme, di cui all'art. 7 lettera c) n.3 del ddl. Qui si tocca l'essenza del giudicare che consiste nell'individuare la regola di diritto, applicarla al caso concreto, ed emettere la decisione all'esito del procedimento interpretativo e dell'esame delle prospettazioni delle parti.

UFFICIO DEL GIUDICE

E' necessario ed urgente istituire un vero e proprio ufficio del magistrato, snodo essenziale per una migliore produttività del sistema giudiziario. La figura dell'ausiliario del giudice, istituita peraltro in via sperimentale, rischia, con il meccanismo della durata biennale rinnovabile, di introdurre una ulteriore forma di precariato. Così non si risolve il problema e peraltro non si offre uno sbocco alle professionalità interne all'amministrazione, continuando a lasciare inattuata la figura professionale dell'assistente del giudice già prevista.

Roma, 24 febbraio 2004

by Bollettino Osservatorio

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